翟语嘉:“21世纪海上丝绸之路”框架下能源通道安全保障法律机制探究

选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2019-04-16 23:57:12

进入专题: 一带一路   能源通道   运输安全   法律机制  

翟语嘉  

   【摘要】 在同“一带一路”沿线国家的能源合作中,能源运输通道安全是一个非常关键的问题。本文通过分析和梳理能源运输通道法律机制的现状,检讨相关国际公约效力局限、协调机制不足、专门法律制度缺位等弊端,结合“一带一路”愿景实现对能源运输通道法律机制的需求,提出了“21世纪海上丝绸之路”框架下能源运输通道安全保障法律机制完善路径:制定“一带一路”能源运输专门性公约,对能源运输起指导统领作用;完善沿线国家多边合作协议,为能源运输提供可广泛接受的合作模板;解决能源运输环保问题,防止、控制对沿线国家的环境污染;构建专门协调机制,协调沿线国家能源通道管辖权;建立完善争端预防和解决机制,通过政治、外交、法律途径预防和解决争议纠纷。

   【中文关键词】 一带一路;能源通道;运输安全;法律机制

  

   一、“一带一路”能源安全合作的意义与要求

  

   能源,是人类赖以生存的重要自然资源,各国之间巨大的资源禀赋差异,使得能源相关的国际博弈愈演愈烈,促进了围绕能源展开的国际关系发展,也推动了能源领域国际法的建立与完善。[1]目前,能源问题已经上升为国计民生、国家安全、国际政治以及人类福祉的战略高度,但中国油气资源与矿产资源对外依存度持续偏高,中国油气资源输入长期依赖海上能源通道,海运线路单一,极大受制于“马六甲”困局和中美关系影响。面对巨大的能源需求,我国提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议,打造一个由海陆空交通运输、油气管道、输电线路、通信网络组成的横跨欧亚大陆的综合性立体网络,为能源国际合作提供了新的历史机遇。中国既能与沿线的资源出口国、资源进口国和能源途径国开展能源外交,建立良好能源关系,通过互联互通增进共同繁荣,又对于缓解中国能源危机、保障能源安全具有重要战略意义。[2]

   “丝绸之路经济带”是中国国家主席习近平于2013年9月在哈萨克斯坦作重要演讲时提出的,旨在促使欧亚各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔。2013年10月,习近平主席在印尼提出建设“21世纪海上丝绸之路”,“海上丝绸之路”与我国海上石油运输线很大程度上重叠在一起,保持与沿途国家良好经贸合作关系对于保障我国海上能源运输安全意义重大。[3]2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称“《一带一路愿景与行动》”)。目前,已有100余个国家和国际组织同中国签署了共建“一带一路”合作协议,表达了沿线各国积极的合作愿望。[4]

   《一带一路愿景与行动》强调应当根据“一带一路”的走向,陆上依托国际大通道,共同打造国际经济合作走廊;海上以重点港口为节点,共同建设通畅安全高效的运输大通道;努力加强区域基础设施的完善程度,基本形成安全高效的陆海空通道网络。并且提出了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”合作重点,将能源合作以及打造运输通道安全作为核心工作。

   我国与“一带一路”沿线国家开展了大量能源领域的区域合作与双边合作,签订了一系列能源合作协议,涉及战略合作伙伴关系、投资经贸融资、能源管道运输、能源科技合作协定以及和平利用原子能合作。[5]并且建立了以上海合作组织以及中亚区域经济合作为主的区域能源合作法律制度。但能源通道安全保障机制作为其中重要构成部分并不完善,在当前的现实背景下,成为合作法律机制构建的重点领域。

  

   二、当前能源运输通道法律机制的现状及其问题

  

   (一)能源运输通道问题分类

   1.通道基础薄弱

   从总量看,世界能源资源丰富,煤炭、石油、天然气均具有丰富储量,截至2004年,世界煤炭、石油、天然气探明可采储量分别为9090亿吨、1621亿吨、158.1万亿立方米。[6]面对巨大的能源需求,在“一带一路”倡议下能源运输通道构建已经取得很大进展,2017年全年我国新建成油气管道总里程约7159千米,较上年新建成里程数增加632千米,并且新建成管道以续建工程和天然气管道为主,但当前“一带一路”沿线国家油气管网总体建设仍呈现基础薄弱、区域化、碎片化的态势,区域管网互联互通仍然任重道远。

   据测算,“一带一路”沿线国家在2030年前,需要投入1亿美元用于28.8亿吨石油和2.9万亿立方米天然气的生产,还需要投入1000亿美元新建近2万千米长的油气管道。[7]陆上跨国油气管道主要集中在俄罗斯和中亚地区,需要进一步扩大运力,蒙古、阿富汗、巴基斯坦存在建设油气通道需求,东盟与东北亚等消费国也需尽快联通。[8]海上运输通道地跨亚非欧三大陆,意在打通南中国海、印度洋、地中海,连接中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域经济合作区、中缅孟印经济走廊以及欧洲联盟等经济区,打造范围更广的区域一体化合作经济带。[9]然而沿途国家推进互联互通基础条件普遍较弱,存在基础建设能力偏低、融资渠道单一、运输物流能力偏低等问题。

   2.美日战略遏制

   美国在国际能源体系中长期占据主导地位,依靠政治、经济、军事、货币等各方面优势,在很长时间内主导和控制着国际石油体系,通过国际能源机构控制沙特阿拉伯等主要产油国。并且,美国一直在寻求“海上控制”,除了维护美军航道安全外,也是封锁其他国家海上船舶运输的重要途径,其竭力控制的水道中包括我国近海周边的海峡通道,涉及我国资源密切相关通道。以马六甲海峡为例,地处印度洋和太平洋之间,对我国具有重要战略地位。一旦海运通道被切断,将对我国影响重大。美方一直强调,海上丝绸之路建设是中国对南海问题及与日本、菲律宾、越南等国海上争端的回应,也是应对美国主导下TPP的替代方案。[10]

   另一方面,日本作为中国邻国,资源稀缺,不得不依靠能源进口满足国内需求,其能源战略将对我国能源安全产生影响。在日本2006年发布的《新国家能源战略》中,日本选取了包括中国在内的五个国家作为亚洲能源项目合作重点国家,但一直以来在能源博弈状态下摩擦难以避免。其中,除了严重侵犯我国主权进行领土之争外,也涉及能源通道的争夺。2002年中俄签署《中俄联合声明》,就铺设中俄输油管道达成一致之时,日本向俄罗斯提出修建另一条线路安纳线,以降低日本石油进口成本。[11]这一石油管道之争可谓是中日能源博弈的缩影。

   3.沿线国家政局不稳

   政治风险是目前“一带一路”建设中最大的风险类型之一,常表现为传统安全与非传统安全交织,包括革命、政变、内战、恐怖主义、国有化征收或征用等。海上丝绸之路所涉国家数量众多,其中多为自然资源丰富的发展中国家,这些资源丰富的国家依靠得天独厚的自然禀赋,导致其缺乏经济发展的原生动力,没有形成多元化经济体系,地缘政治紧张,社会冲突激烈,有资金和发展需求。[12]国家体制各异,政局动荡不稳,政策变动性大。一些国家战乱冲突不断,甚至存在反政府武装、各种地方政治势力纷争、恐怖主义盛行,泰国、缅甸、柬埔寨及东盟最大国家印度尼西亚都发生过朝野震荡恶斗,越南、老挝等社会主义国家面临政治改革,中东地区民族、宗教派别冲突持久,伊拉克战争频发,这些矛盾冲突无法为海上丝绸之路提供和平稳定环境,甚至拖延、损害整个能源通道的建设。

   4.海盗与恐怖组织猖獗

   进口石油海上运输占比很大,海上通道日益成为海盗和恐怖活动的目标。在我国进口石油的航线上,包括马六甲海峡、新加坡海峡、印度尼西亚海峡,分布着海盗最猖獗地区,海盗对我国的威胁切实存在。尽管近年国际海事局连同东南亚相关国家进行海盗打击,至今仍然受到海盗暴力威胁。根据《2017年全球海盗活动报告》,仅2017年,全球共有136艘船被海盗登船,其中22艘被攻击,16艘被枪击,有6艘被劫持。2017年亚洲水域发生了101起海盗袭击和海上武装抢劫事件。[13]

   不仅是海盗与反海盗的问题,有组织、有预谋的恐怖袭击成为海上能源通道安全的重要威胁。恐怖组织通过对跨国能源通道进行袭击,造成经济损失和人员伤亡以实现政治诉求。盘踞在马来西亚的伊斯兰祈祷团、菲律宾的阿布沙耶夫武装以及印尼的自由亚齐运动等组织是长期威胁东南亚海上通道安全的海上恐怖组织,亟待完善的能源通道相关法律保护运输安全。

   (二)能源运输通道法律机制梳理与检讨

   1.能源运输通道法律梳理

   目前,关于维护海上能源运输通道的法律制度尚未形成体系,也尚没有形成专门针对运输通道的国际性公约,国家实践比较有限,不过国际社会现有法律框架中有涉及能源通道的全球性、区域性和双边合作。

   (1)联合国主导的国际公约及普遍原则

   联合国作为全球最具影响力的国际组织,为国际法的编纂与发展做出突出贡献。形成的公约、条约及规则着重推动经济发展,促进和平安全,各国依托联合国为平台在维护海上运输通道问题上的合作包括:

   a.最早在1919年巴黎和会上通过的《国际联盟盟约》(Covenant of the League of Nations)中第23条约定,受制于并根据已有或此后达成的国际公约,联盟成员均应确保通讯自由、过境自由和公平贸易。

   b.1921年国际联盟在巴塞罗那通过的《过境自由公约与规范》(Barcelona Convention and Statute on Freedom of Transit)是第一个维护通行和过境自由的条约,对过境运输做出定义,并规定了“非歧视原则”,缔约国有义务为经铁路或水路自由过境提供便利,不区别对待不同国籍、船旗、产地、出发地、进口地等因素的过境,确立平等征税政策,不征收任何特殊税款。

   c.1958年《日内瓦海洋法公约》(Geneva Conventions on the Law of the Sea)规定了沿海国除了为探测大陆架及开发其天然资源有权采取合理措施外,不得阻碍其他国家在大陆架上敷设或维持管道。同年制定的《日内瓦大陆架公约》也规定了各国在大陆架上铺设管道的权利。[14]

   d.1965年于纽约签订的《内陆国过境贸易公约》(Convention on Transit Trade of Land – Locked States)对内陆国过境自由制度作了具体规定:承认内陆国家自由通达海洋之权利,过境国应对过境运输及运输工具给以过境自由、税务便利与程序便利,其中,经过缔约国协商一致,运输工具可包括能源管路与煤气管线。

   e.1982年《联合国海洋法公约》(Law of the Sea)在第三次联合国海洋法会议上通过,是迄今对国际海洋法制度最全面的总结,中国也是其签署国,对中国海上能源运输具有重要的现实意义。该条约规定所有国家有权在专属经济区、大陆架、公海铺设电缆和管道的权利,并且规定了破坏或损害海底管道、因管道造成海洋污染的责任和赔偿。并且定义和规制了海盗行为,在应对非传统安全问题上做出了相关规定。

   f.1988年通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》是关于防止海上非法行为的国际公约,规定了犯罪行为、刑事管辖权、引渡条款等,体现了维护海上能源通道和平与安全的思想。

g.1998年生效的《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)(“ECT”)是国际能源领域最具有影响力和法律约束力的多边条约,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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