刘松山:准确把握党在宪法法律范围内活动的含义

选择字号:   本文共阅读 292 次 更新时间:2019-04-16 23:40:21

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刘松山 (进入专栏)  
既包含了制定,也包含了修改,而坚持党的领导是制定和修改宪法法律的前提和先决条件,如果对党必须在宪法法律的范围内活动做绝对化的理解,就意味着从宪法确立这一重大原则的那一天起,党就不能提出突破宪法规定的改革主张;宪法不能修改,过时的不再反映党的主张和人民意志的法律也不能修改或者废止了。那么,在这样绝对化的前提条件下,党如何领导和推动改革前进?当然,对党在特定情况下可以不在宪法法律范围内活动中的“特定情况”,必须作严格界定,即,只有在宪法和法律的规定已经不适应情况需要,不反映党的主张和人民意志的情况下,党才可以领导有关方面,突破宪法法律已经过时的规定,推动改革前进。而在宪法法律反映了党的主张和人民意志的情况下,全党都必须严格在宪法法律的范围内活动,党的任何组织、任何领导干部都不得有超越宪法法律的特权。这是一条十分重要的法治原则。

   第三,党领导人民制定宪法法律,是一党领导和执政的国情下的提法,同时也意味着,制定宪法法律的主动权、主导权在党的手上,所以,是否必须在宪法法律范围内活动,主动权、主导权实际也在党的手上,否则,一党领导和执政的提法就是空的。这一点,十八届四中全会决定说得很清楚,即:“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验”,“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在”。[5]试想,在这样的前提下,我们怎么能机械地、不加分析地用一句党必须在宪法法律范围内活动的框框,来限制甚至捆住党领导法治建设的主动权和主导权呢?我们反复强调的党的领导和社会主义法治是统一的、一致的,特别是在依法治国中党的领导是根本,是前提等提法,在基本的语法理解上,就排除了宪法法律一经制定党就不能提出修改主张,就必须一成不变地在既有的宪法法律范围内活动的含义。

   第四,党自身必须在宪法法律范围内活动,首先是党在政治上提出的自我要求和自我约束。这是一个十分重大的问题,尚没有引起应有注意。这里有必要对政治与法律的关系做一个阐述。党的领导,最根本的是政治领导。也正是在这个意义上,我们强调中国共产党是国家的最高政治领导力量。在政治与法律的关系上,政治是第一位的,法律是政治的延伸和具体化。我们强调党必须在宪法法律的范围内活动,首先是着眼于政治的,是对全党的政治要求;一旦党的组织和领导干部不在宪法法律的范围内活动,也首先是党纪范围内即政治范围内解决的问题。只有在政治范围内解决问题后,必要时,才会到法律的范围内去解决问题。

   但在认识中,对党必须在宪法法律的范围内活动的理解,又容易仅仅被局限于法律的层面。正是缘于这一认识局限,很多人就容易产生一种反向的思维,即:党一旦不在宪法法律的范围内活动,如何通过法律的程序予以追究?这种简单地用法律思维向政治思维提问的方式,本身就是思维的错位,没有在一个思维频道讨论问题,因而会产生很多困惑和矛盾。

   说党必须在宪法法律的范围内活动,是对全党的政治要求,这个政治要求所指的是政治道德的要求,是全党的政治自觉。对这个问题,习近平总书记2015年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话时,就明确提出:“全党在宪法法律范围内活动,这是我们党的高度自觉”。[6]这个“高度自觉”,就是对全党提出的很高的政治道德要求。当然,实践中可能会出现一些党的组织和领导干部做不到“高度自觉”而违宪违法的问题,对这样的问题首先必须在政治纪律的范围内予以处理,这是没有疑问的,解决起来也相对容易。但在政治纪律处理后,如何在法律程序上予以处理,的确是一个难题,处理得好,就有利于树立起宪法法律权威,但处理得不好,又容易损害党的领导和执政地位。这是一个需要深入研究并加以回答的重大问题。

   第五,需要从“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”这个角度来认识问题。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是2002年党的十六大报告首次提出的,一直沿用到党的十九大报告。实际上,再往前追溯可以发现,三者有机统一的这个说法和精神,早在前述1983年彭真向新华社记者发表谈话时就提出了。他说:“坚持党的领导,遵从人民意志,严格依法办事,三者是一致的、统一的。”[7]现在的表述显然是由彭真的说法加以改造而来的,意思没有变。这也从另一个方面说明,在社会主义民主法治建设中,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,是十一届三中全会以来一以贯之的重大原则。

   但长期以来,有关方面没有对这个“有机统一”作充分、深入、权威和针对性的阐述,这就导致认识中出现了一些疑问。比较典型的是:当党的领导与人民意志不统一,与宪法法律不统一,怎么办?这个疑问看上去很尖锐甚至可能被认为刁钻,但细加思考就会发现,这是一个伪问题。比较类似的问题还有:宪法规定,一切国家机关都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为,都必须予以追究。有人就问,一旦全国人民代表大会违反了宪法怎么办?这实际也是一个伪问题,因为全国人大是最高国家权力机关,政治制度设计的一个重要假设就是,全国人大不会违宪,它既制定宪法,又修改宪法,怎么会违宪呢?如果认为全国人大会违宪,我们的制度设计就会陷入不可知论的境地。

   现在,对党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中的一旦不统一怎么办的疑问,实际也是存在这个问题。因为中国共产党是国家的最高政治领导力量,在党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系中,党的领导是前提和首要,党可以要求自己必须在宪法法律的范围活动,强调一切违反宪法法律的行为必须予以追究,但如果提出党不在宪法法律的范围内活动怎么办,就破坏了坚持党的领导这个前提,陷入不可知论了。所以,质疑党不在宪法法律的范围内活动怎么办,是一个不应当成为问题的问题,是伪命题。

  

   四、重视宪法修改对党在宪法法律范围内活动产生的重大影响

  

   1982年宪法将党的领导写在序言中,但是,对宪法序言是否具有法律效力,实际一直存争议。这样,党和国家机关之间的关系也就不十分明确。这种情况在很大程度上影响了人们对党在宪法法律范围内活动的认识,比较突出的前述例子就是,对党提出的突破宪法法律的改革主张提出异议,认为党突破宪法法律制定改革的政策,提出改革的建议,是违宪违法的,也应当受到宪法法律的监督。客观地说,这也确实是长期困扰我们的不好解决的难题。

   但是,2018年修改宪法将党的领导是中国特色社会主义最本质特征写到了宪法正文的第一条。这个修改具有十分重大的意义,对党和国家的政治体制必将产生深刻影响。如果说以前党的领导因为写在序言中而效力不甚明确的话,那么,现在将党的领导写到条文中,并与国体放在一起表述,就可以说,党的领导具有明确的、最高的法律效力了。与这个修改内容相配套,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央特别强调,中国共产党是国家的最高政治领导力量,党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,必须坚持和加强党对一切工作的领导,坚决维护党中央权威和集中统一领导,要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。这些重要表述,实际都是宪法的延伸和烘托,值得高度重视、深度解读,是中国特色社会主义进入新时代后,处理党的领导与宪法法律关系的重大时代背景和重大时代特点,对于正确认识党在宪法法律范围内活动的含义,具有十分重要的意义。

   在这样的时代背景和特点下,宪法中所有制度的确立和实施,都是以坚持党的领导为前提的,宪法监督的核心问题实际已经变成监督是否坚持党的领导,再加上十八届四中全会决定所提出的党的领导是社会主义法治最根本的保证,党的领导和社会主义法治是一致的等重大论断,我们就应当进一步把握党在宪法法律范围内活动的新含义。是否可以这么说:如果把党看作一个统一的整体,实际已不存在所谓党不在宪法法律范围内活动的问题,因为党的领导是中国特色社会主义主义的最本质特征,宪法法律的内容和党的领导是完全统一的、一致的,党的领导已经贯彻到宪法法律制定与实施的全过程和各方面。在这种情况下,作为一个统一的领导党和执政党,哪里会出现不在宪法法律范围内活动的问题呢?

   对这个问题的理解,可以用习近平总书记关于“党大还是法大”的一段论述来加以阐述。在2015年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话时,习近平提出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,具体到每个党组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[8]习近平总书记这段讲话虽然针对的是“党大还是法大”的问题,但所谓“党大还是法大”,在实践中的具体表现就是一个党是否在宪法法律范围内活动的问题。习近平的这个论述给我们的启发是,如果把党作为一个统一的执政整体,就不存在一个所谓“党大还是法大”,因而也不存在一个党不在宪法法律范围内活动的问题。如果要说党不在宪法法律范围活动,只能是指党的某些组织和领导干部个人不在宪法法律的范围内活动,而不能质疑整个执政党不在宪法法律的范围内活动。这个问题将在下文进一步展开。

  

   五、对“党”所指的范围应当有明确界定

  

   这是个重要问题,强调党在宪法法律范围内活动,那么,这个“党”所指为何?

   “党”是指什么范围的主体?长期以来,没有形成一体遵循的称谓,在抽象意义上,为了与其他党派区别开来,与国家政权机关区别开来,我们可以将中国共产党笼统地称为“党”。在具体意义上,党中央、中央政治局、中央政治局常委会以及政治局常委个人,我们当然可以称为“党”,但我们也习惯于把一个党委书记、党支部书记叫做“党”。那么,党必须在宪法法律范围内活动这个表述中的“党”,是指什么范围的主体?是抽象意义的,还是具体意义上的所指?这个问题没有引起足够注意,也缺乏统一的规范。

   党的十二大报告在首次提出党必须在宪法法律范围内活动的同时,明确了这个“党”所包括的范围,即:“党领导人民制定宪法和法律,一经国家权力机关通过,全党必须严格遵守”,“从中央到地方,一切党组织和党员的活动都不得同国家的宪法和法律相抵触。”[9]可见,这里的党包括从中央到地方的各级党组织以及任何一个党员。但如前所述,十二大提出这一重大论断,有特殊的时代背景,党对领导改革和宪法法律的稳定性等问题的认识,在那一时期,还受到不少局限。如果现在还不加分析地强调“党”的范围包括各级党组织和党员个人,实践中已经发生的很多党领导改革开放和法治建设的做法就不好解释。

笔者认为,如果站在具体的党的组织和党内成员的角度看,对党必须在宪法法律范围内活动中的“党”,应当在两种意义上理解。一种理解是,在宪法法律反映了党的主张、反映了情况形势的需要、不需要修改的情况下,党的各级组织以及党内的所有成员,都必须无条件地在宪法法律的范围内活动。我们通常所强调的党必须在宪法法律的范围内活动,就是在这个意义上讲的。这个重大政治原则和法治原则,在任何情况下都不能动摇、不能改变。第二种理解是,宪法法律的内容已经不适应情况形势的需要,甚至阻滞了改革前进的步伐和社会发展的规律,应当作出修改,在这种情况下,必须在宪法法律范围内活动的“党”的范围,主要应当指除了党中央、中央政治局、中央政治局常委会以外的各级各类党组织,以及所有共产党员。这时候,对于党中央、中央政治局、中央政治局常委会在宪法法律范围内活动的理解,恐怕不能绝对化、机械化,因为在一党领导和执政的国情下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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