彭霞:走向司法审查:行政解释的困境与出路

选择字号:   本文共阅读 91 次 更新时间:2019-04-16 23:38:11

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彭霞  
是违背法律适用规律的一种做法。[11]它使得下级适法机关形成对上级行政机关的依赖,上级行政机关借此控制下级行政机关,出现实际的执法机关与决策机关相互分离而使行政责任无法得到真正承担的问题。

  

   三、行政解释权规制的未来走向

  

   由上可知,行政机关在我国实际上受到的制约极少,行政解释由此成为行政机关滥用其权力的一种重要方式——不仅架空作为其上位约束的法律规则,也为其具体行政活动中的违法行为提供辩护。实际上,从我国法律解释制度的设置初衷来看,之所以要将行政解释作为一种独立的权力与行政行为相分离,本是为了防止行政权力的滥用。然而,这一制度设计,不仅没有起到约束行政解释权的作用,反而使其作为一项独立权力,本身成为行政权滥用的直接表现。

   (一)独立行政解释权的设置原理及其控权框架

   “把解释法律作为一种权力,并把这种权力归诸于少数法定的主体,实际上反映了一种对法律解释活动的垄断或控制观念。”[12]这在中外历史上实际上是一种主流的做法。其目的均是为了确保法律解释的权威性,使法律适用者不得随意解释法律,而只能是严格适用法律。这一控权思维在社会主义法律解释体制中得到延续。[13]

   1.防止行政解释权的滥用——独立行政解释权的设置原理

   所谓法律解释,可以被简单地理解为一个澄清法的含义的活动。在我国的法律解释观念中,法律解释关系到法律的统一和正确适用,不能随意地将法律解释权赋予级别较低的适法机关,否则将导致适法过程中权力的滥用。这一观念与“立法者对法律的含义具有最权威认识”的观念相结合,就要求立法者享有最高的法律解释权力。此外,法律在具体应用过程中也存在解释的必要,基于越高级别的适法机关享有越高的权威性这一观念,这一类型的解释被认为应保留给较高级别的适法机关。如司法解释为最高人民法院和最高人民检察院保留行使,行政解释也为一定级别的行政机关所保留。

   我国行政解释制度之所以作如此设计,其目的就在于防止行政执法机关权力的滥用。通过彻底剥离行政执法机关对其所适用之法的解释权力,使其只能严格适用法律。当行政执法活动中出现需要解释法律的情形时,行政执法机关只能向有权解释机关提出解释法律的请求。这样,通过将行政解释权集中在一定级别的行政机关的做法,以防止行政执法机关任意解释所适用之法律,从而确保法律适用的统一和依法行政的实现。其在行政实践中的主要表现形式就是,各个级别的行政机关均以具体应用法律、法规、规章为名,以发布抽象规则的形式来落实特定的行政目标,或者针对下级行政机关就个别行政案件中法律、法规的适用提出的解释请求进行答复或批复。总而言之,行政解释在这里成为了一种与具体行政行为相分离的抽象行政行为。这样一来,行政解释本身则成为了一种独立的权力——不仅独立于行政执法,而且独立于行政立法。如果认同一切不受制约的权力都倾向于滥用的假设,那这种由上级行政机关独立行使的行政解释权也具有权力滥用的本性,必须对其设置相应的权力制约手段,或者说必须存在相应的对其进行权力制约的制度设计。

   2.行政解释权的控权框架

   行政法治的一般含义应该是所有的行政行为都应纳入司法审查的范围。然而,在我国人民代表大会制度之下,长期以来依法行政的实现主要依靠人大以及行政机关自身,而不是司法机关。根据我国《行政诉讼法》的规定,司法机关对行政机关的具体行政行为进行审查,而针对行政机关的抽象行政行为,则主要由上级行政机关和权力机关共同负责对其进行审查,撤销违反上位法的抽象行政行为,这就构成了我国独具特色的依法行政制度。由此,对行政解释的制约,就主要依靠权力机关和上级行政机关对其进行监督。

   (1)人大监督

   根据我国的人民代表大会制度,行政机关的一切权力均应受到国家权力机关的监督。根据我国《宪法》的有关规定,全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;我国《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》规定,地方人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。这些规定应该理解为是国家权力机关可以撤销行政解释的法律依据,而不是像有些学者所理解的找不到立法监督的法律依据。另外,虽然我国《立法法》没有涉及行政解释的问题,但我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》则明确规定了规范性文件的备案审查制度。只是在实践中,权力机关的监督者角色往往被弱化,没有积极行使其立法监督职能,对数量众多的行政具体应用解释的监督更是容易为权力机关所忽略。未来对行政解释权的控制,需要通过强化人大自身立法权的形式加强对行政解释权的监督,从法律层面严格控制行政机关的规则创制权和规则解释权。不过,这里也涉及为了适应现代治理的需要,平衡立法机关与行政机关的规则创制权和规则解释权的问题。

   (2)行政内部监督

   从行政内部监督的角度来看,行政复议是行政内部监督的一种最为重要的形式。根据我国《行政复议法》第7条的规定,行政解释中的行政具体应用解释可以成为行政复议的对象,但在实践中却很少有行政相对人对作为行政行为依据之一的行政具体应用解释一并提起复议审查申请。另外,在层级分明的行政系统内部,如果行政复议机关缺乏一定的独立性,在复议对象为上级行政机关作出的行政解释时,行政复议的监督效果就更会大打折扣。未来加强对行政解释的行政内部监督,应从以下几个方面着手:其一,制定完整详细的行政解释程序规定,对行政解释的主体、程序等加以规定,提高行政解释的民主性与科学性;其二,进行行政解释的行政机关应成立专门的解释部门和专业的解释人员,由具有专业资质和经验的工作人员专门负责对有关规范的解释;其三,国务院应成立专门的部门进行统一的行政解释,协调各个部门之间相互冲突的行政解释,以维护法制统一。

   (二)司法审查——行政解释权的未来规制支柱

   对行政解释权的控制,必须依靠一套完整的控权框架。从以上的分析可以看出,对行政解释权的控制,司法权是缺位的。这不符合我国行政法治框架的未来发展方向。从2015年我国《行政诉讼法》的修改来看,我国行政法治的框架也越来越倚重司法权对行政权的控制。因此,在强调和完善传统的对行政解释权的控制手段的同时,也需要明确,从未来发展方向上看,司法机关在控制行政解释权方面将起到越来越重要的作用。

   1.具体行政解释的正名及其司法约束

   鉴于抽象行政解释在实践中的不规范状态,有学者套用西方法律解释理论指出,应当直接取消抽象行政解释,坚持把行政解释理解为行政执法人员在具体行政行为过程中所进行的解释。[14]他们认为,涉及对行政法规、行政规章内容解释的问题,应遵照法的修改的程序进行;涉及具体应用的问题,应交由行政执法机关作出解释,将这种解释视为行政行为的说明理由部分,一并接受司法机关的审查。

   笔者认为,这种将抽象行政解释彻底取消的主张不符合现代行政实践的要求,因为现代行政权伸展到现代社会治理的各个方面,对于那些专业性、技术性特征较强的领域,需要行政机关运用其专业知识,依赖其在该领域的抽象规则的制定和解释。在现代行政法治背景下,行政权与司法权的关系的处理,不能一味地强调司法权对行政权的控制,而必须适应现代行政合作治理的需要,调适行政与司法的关系。具体到行政解释,必须要保留行政机关在其规制的各种专业领域必要的抽象解释权,以方便行政机关通过发布抽象规则的形式对下级行政机关或下属行政人员进行统一指导。为了控制行政解释权而彻底取消抽象行政解释权的主张,不符合中国的制度实际,也不符合现代规制行政的要求。在未来社会中,抽象行政解释不仅会继续存在,而且会越来越重要。因此不能简单取消抽象行政解释,而只能寻求对抽象行政解释的规范。

   我国不仅需要承认抽象行政解释,也需要承认行政执法过程中的具体行政解释。首先,加强行政执法过程中的行政解释,有助于落实行政执法过程中的说明理由程序,提高行政执法的合法性、合理性、权威性。其次,可以减少一线执法人员一遇到所适用规范出现法律疑难问题就层层向上级请示的情况,从而提高行政执法的效率。再次,这种适用法律与解释法律频繁分离的状况,也会使行政解释脱离实际,影响一线执法人员作出合法、合理的决定。最后,内在于具体行政行为之中的行政解释,可借助司法机关对具体行政行为的司法审查,对其中滥用的行政解释进行规范,使其符合行政法治的要求。[15]由此,有关法律应明确规定具体行政执法人员在应用法律、法规、规章时有进行行政解释的权力。

   2.抽象行政解释的司法最终裁决原则

   当前我国的行政解释制度有其存在的现实必要性,应在现有制度基础上谋求对其进行更为有效的规范和制约。人大监督和行政内部监督在实践中并没有取得很好的效果。从域外行政法治的成熟模式来看,其行政法治的实现极为倚赖于司法机关对行政权力的司法审查。[16]严格说来,现代国家治理依赖行政权的专业性、灵活性,因此其法治理想不排斥行政机关的抽象行政解释权,但这种抽象行政解释权必须受到司法机关的某种形式的约束。正如有学者所指出的,“现代国家治理体现多元共治和协商的品格,公正司法力量的出场是维护自由的最后屏障”。[17]在我国,司法审查却是我国行政法治体系中较为薄弱的一个环节。就行政解释问题而言,加强对行政解释权的司法审查应是加强对行政解释的有效制约的未来发展方向。

   在我国,对行政行为进行司法审查有一个渐进发展的过程。在1989年我国《行政诉讼法》颁行之前,行政和司法被认为是两个相互独立的法律适用领域,各自有相对独立的法律适用范围,两者之间更多是分工关系,而很少存在相互监督、制约的关系。在我国《行政诉讼法》颁行之后,司法对行政进行监督的一面呈现出来,成为我国行政法治的一个重要环节。然而,从我国当时的实际出发,我国《行政诉讼法》所确立的司法审查是一种有限度的审查,即司法机关只对具体行政行为进行审查,对抽象行政行为的监督则通过人大监督与行政内部监督的方式进行。2015年修订的我国《行政诉讼法》,明确了对部分抽象行政行为进行一定形式司法审查的规定,这或许可以成为加强对我国行政解释权进行司法审查的重要契机。只是由于不同行政解释具有不同的效力层级,对不同效力层级的行政解释的司法审查效果也不同。行政解释的效力位阶以及行政解释在行政诉讼过程中的效力,在相关法律中也没有明确的规定,这要求我们先在理论上对行政解释的效力等级进行识别,在此基础上分门别类地讨论其司法审查问题。

   (1)行政立法性解释

   现有法律就行政立法性解释的效力作了规定,这主要体现在国务院2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中。《行政法规制定程序条例》第31条规定:“……行政法规的解释与行政法规具有同等效力。”《规章制定程序条例》的第31条规定:“……规章的解释同规章具有同等效力。”从上述规定可见,行政机关作出的行政立法性解释与行政解释的对象具有同等的效力。如前所述,行政立法性解释具有与所解释之行政法规、行政规章同等的法律效力,因此对于行政诉讼中这一类型的行政解释,法院必须将其当作行政法规或行政规章对待。[18]可见,对于行政立法性解释,由于他们具有与行政法规、行政规章同等效力,尚不能对其进行有效的司法控制,有待于将来行政法治的进一步完善,将行政法规、行政规章及其相应的行政解释纳入司法审查的范围。

   (2)行政具体应用解释

关于行政具体应用解释,1981年《决议》所规定的以法律、法令以及地方性法规为解释对象的行政具体应用解释过于简略,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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