王建学:论政协作为政治软实力对国家治理体系的作用

选择字号:   本文共阅读 446 次 更新时间:2019-04-16 23:36:39

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王建学  

   摘要:  2019年是中国人民政治协商会议成立70周年。在过去70年中,中国人民政治协商会议在国家治理过程中发挥了不可替代的重要作用,成为我国国家治理体系的重要组成部分,是我国国家政治软实力的集中体现和主要载体。从规范性质上看,根据现行宪法序言的规定,中国人民政治协商会议是“有广泛代表性的统一战线组织”。从发挥治理作用的主要范围和方式来看,宪法规定的“国家政治生活、社会生活和对外友好活动”以及“社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结”离不开人民政协的参与。宪法即肯定了政协的重要历史作用,也为其未来作用的发挥提供了指南。在认真总结历史经验的基础上,对宪法相关内容进行充分诠释,不断提高人民政协的履职能力,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

   关键词:  人民政协;政治软实力;国家治理能力

  

   党的十九大报告强调,“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”,因此必须不断完善政协制度,发挥社会主义协商民主的重要作用,把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结,从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。早在2014年9月21日,习近平总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出:“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”这是首次将人民政协与国家治理体系和治理能力明确联系在一起的开创性提法,也是国家领导人对人民政协在国家治理体系中的重要作用的肯定。为了促进国家治理体系和治理能力的现代化,必须充分发挥人民政协的作用,而梳理人民政协宪法地位的规范流变,并总结人民政协在过去70年国家治理过程中的实际作用,则是重要的前提性工作。本文围绕这一主题展开论述,作为对人民政协成立70周年的纪念。

  

   一、人民政协的宪法地位

  

   (一)人民政协从宪法文本外走进宪法文本内

   人民政协作为政治组织的成立要追溯到1949年的新旧政权交替。中国共产党领导中国人民所进行的反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命在1949年取得重大胜利,国民党的旧政权已经土崩瓦解,新的国家政权已经具备成立的基础和必要性。对于任何政权的建立而言,“法统”发挥着提供正当性的作用,因此是必不可少的,但在实际政治运作中,先立宪法后建政权往往只是一种可望不可及的理想状态。事实上,人民革命的胜利已经证明,新政权是历史的选择、人民的选择,如果能够在此基础上将政权正式确立在宪法中,形成有章可循的政权运作方案,则是将历史和人民的选择法定化和成文化,并为国祚永延夯实规范基础。因此,1948年4月30日中共中央发布五一劳动节口号,号召各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议。1949年秋中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及海外华侨等各方面的代表,组成了代表全国各族人民意志的中国人民政治协商会议,作为正式召开普选的全国人民代表大会的预备和过渡。同时,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了1949年《中国人民政治商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),作为临时宪法。[1]

   基于这种历史逻辑,中国人民政治协商会议的地位原是处于宪法文本之外的,更准确地说它是高于宪法文本的。因为它基于制宪者的角色在外部决定着临时宪法的内容,是宪法文本的外在决定者。但在1949年《政协组织法》和《共同纲领》生效之后,人民政协的地位发生了根本变化,在表征上也更为多样。由于全国人大尚不具备召开的条件,《共同纲领》仅在第12条原则性地规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”,但对其组织、构成、产生和职权等均予以留白。“人民代表大会制度在《共同纲领》中仍然还是一个伟大的意象。”[2]意象中的全国人大留下了权力真空,而这种真空在具体宪法实践中必须得到填补。因此,《共同纲领》第13条规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”所以,人民政协在完成制宪任务后进入到宪法文本之内,成为宪法的规范对象,并由此取得两种不同的地位。一是在全国人大召开前,中国人民政治协商会议代行全国人大的职权,是临时的最高国家权力机关和全国人民代表机关。二是在全国人大召开后,人民政协成为国家建设的“建议者”。地方政协的地位与全国政协相仿,《共同纲领》第14条规定,“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”此处的地方各界人民代表会议即为地方政协的前身,只是其具体设立时间基本上要晚于全国政协。

   (二)人民政协在宪法文本中的变迁

   人民政协根据《共同纲领》第13条和第14条代行人大的职权直到全国各级人大陆续召开第一次会议。1954年9月,第一届全国人大胜利召开,由此意味着人民政协退居国家权力运作的幕后,成为第13条第2款所谓的“提出建议案”的主体。从总体上讲,可以认为这种地位一直延续至今。在第一届全国人大通过的正式宪法即1954年宪法中,丝毫没有提及人民政协的地位,这等于是默认了1949年《共同纲领》所规定的政协作为建议者的角色。1954年宪法在序言中明确宣告,“这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础,又是共同纲领的发展。”1954年宪法对《共同纲领》地位的确认,同时也意味着它确认了人民政协的地位与作用。虽然后来的宪法比如1975年宪法和1978年宪法都如1954年宪法一样没有明确规定人民政协的地位和作用,但考虑到这些宪法都是对之前宪法的全面修改而非新制定的宪法,因此可以认为人民政协的地位在规范上得到了延续。

   在1982年全面修宪的过程,人民政协第一次正式写入宪法。1982年宪法在序言第十自然段规定,“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”这种确认在1993年局部修宪中得到强化。1993年宪法修正案第四条在宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”尽管宪法在1993年之后又经过三次局部修正,但人民政协的条款再无变动,表明它在制宪者和修宪者眼中已经臻于成熟因此需要保持稳定。作为宪法最重要的组成部分,序言在起草、修改与审议的过程中几乎是惜字如金的。而人民政协的规定共用了130个汉字,在序言1898个汉字中占比达到6.85%。从更宽泛的意义上讲,与人民政协相关的整个第十自然段则以294个汉字达到15.49%的占比。

   (三)现行宪法人民政协条款的制宪意图

   入宪本身毫无疑问是肯定了人民政协在国家生活中的重要地位。但从现行宪法的规定来看,人民政协在宪法中出现的位置以及具体的表述都极为特殊。尽管政治实践中通常说人民政协与党委、人大、政府构成了“四大班子”,但其他三大班子中的人大和政府都规定在宪法正文中,是宪法正式规定的国家机构。2018年修宪后,党的领导也由宪法序言进入宪法正文第1条,而人民政协则始终局限在宪法序言中。并且在内容上讲,人大和政府两套班子的地位、组织、构成和职权等都存在基本的框架性规定,而人民政协的相关内容则基本上处于空白状态,宪法仅笼统确认了其在国家生活中的“作用”,至于如何发挥其作用以及发挥作用的组织基础等,则语焉不详。

   那么,为何宪法关于人民政协的规定如此特殊呢?从制宪过程中的讨论来看,这种特殊设置是经过非常慎重考虑的结果。在1982年宪法修改首次将人民政协正式写入宪法时,曾有修宪委员会委员和政协常委主张明确在政协条款中写上“政治协商、民主监督”等职能性表述,但修宪委员会经慎重考虑后还是决定不能规定。“否则,国家生活就会发生不方便、不明确,就要影响人大、人大常委会的最高国家权力机关的地位。对某一个问题的决定,如果人大常委会采用一种意见,而政协又是另一种意见,那么权力机关就不一致了。全国人大做决定,不发生协商的问题。党派之间的协商亦不能同权力机关的职能相混淆。这并不是说‘政治协商,民主监督’八个字有什么问题。胡乔木接着说,政治协商会议的作用在序言中已经写了,现在又增加了‘今后在国家生活中’,‘将进一步发挥它的重要作用’。至于作用如何发挥,则应由政协章程规定。”[3]因此,宪法人民政协条款的制宪意图非常明确,既肯定人民政协的重要地位和作用,又避免使其像正式的国家机构那样行使硬性权力。易言之,人民政协在国家的政治系统中主要是一种重要且必需的柔性治理机制。这种结论可以在很多方面得到制宪讨论的佐证。比如曾有人建议将中国人民政治协商会议作为全国人大两院中的上院,这种将人民政协作为正式国家机构的想法最终毫无悬念地遭到否决。

  

   二、人民政协在国家治理体系中的作用

  

   (一)人民政协通过章程实现自我规范

   宪法序言第十自然段从其上下文关系来看主要是规定了“实现国家总任务的国内条件”。[4]因此,人民政协在总体上应当作为实现国家总任务的组织或制度。但是由于制宪者对其组织和制度刻意留白,并授权政协通过自身章程来规定这些内容,因此,人民政协制度的具体构造以及人民政协的作用就更多成为一种自我规范的对象,并且随着国家革命、建设、改革的实践而不断适时调整。在新中国第一部宪法即1954年宪法颁布后,政协第二届全国委员会第一次会议于1954年12月制定了《中国人民政治协商会议章程》,其中宣告,共同纲领已经为宪法所代替,人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。但是人民政协作为人民民主统一战线组织,将继续存在和发挥作用。在全国政协第二届一次会议开幕前的一次相关座谈会上,毛泽东强调,“虽然有了人大这个权力机关,但并不妨碍我们政协进行政治协商;各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事,非常必要;凡是重大的问题,一定要协商。人大的代表性当然很大,但包括不了所有的方面,因此政协仍有存在的必要。不能把政协搞成国家权力机关,如果搞成和人大一样的权力机关,岂不成了二元了吗?政协是党派的协商机关,是党派性的机关。”[5]

对于1954年《中国人民政治协商会议章程》取代1949年《中国人民政治协商会议组织法》并在名称上发生变化,章伯钧在草案说明中指出,“因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线的组织,它的规章定名为‘章程’是比较适当的,这可以同国家机关的组织法和条例有所区别,可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆;也正如党派和人民团体的组织规章一样,其中基本包括总纲和组织条文两部分,而它的名称则称为‘党章’或‘会章’或‘章程’,如同中国共产党的党章就是一个显著的例子。”[6]可见,由“组织法”改为“章程”意味着人民政协由临时代行国家权力的机关回归到非国家机构的统一战线组织。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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