童星: “灾害”研究的四个关键概念

——多学科透视下的公共政策意涵
选择字号:   本文共阅读 339 次 更新时间:2019-04-11 22:55:29

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童星  

  

   摘  要:灾害应急管理的本质是公共安全治理。“安全”有两个维度,即从人与人关系中考察的“安全”(security)和从人与物关系中考察的“安全”(safety)。公共安全治理涵盖了风险治理、应急管理、危机治理三个阶段。在三阶段的管理实践中,需要特别关注的核心问题是排查危险源和消减脆弱性,从而建设富有韧性的小区和社会。取自人与物关系视角的安全工程学科和取自人与人关系视角的人文社会科学,对危险源、脆弱性、韧性有着不同的理解。在安全工程学科看来,“危险源”构成要素客观,分类标准明确,据此发展出管理实践中的隐患排查;人文社会科学则强调“危险源”与“风险”之间的转换,对危险源分类相对模糊,据此发展出由经济效益、技术安全、环境影响、社会稳定构成的风险评估体系。在安全工程学科传统下,“脆弱性”常常与技术—工程—自然要素相结合,形成了“风险—危险”模型,发展出管理实践中普遍运用的脆弱性区域制图;在人文社会科学传统下,“脆弱性”则常常与结构—功能—制度—文化相关联,形成了“压力—释放”模型,发展出管理实践中同样得到普遍运用的社会脆弱性指数。“韧性”又被译为抗逆力、恢复力,前者强调灾害到来时保持原有状态的能力,后者则关注受灾遭到破坏后变回原有状态的能力,二者都意味着小区社会系统具有良好的韧性。安全工程学科与人文社会科学从各自的视角出发,探讨与“脆弱性”呈反向关系的“韧性”,为国际减灾特别是灾后可持续恢复奠定了科学基础。

  

   关键词:灾害研究   安全   危险源   脆弱性   韧性

  

   如果说由贝克(U. Beck,1944—2015)、吉登斯(Anthony Giddens)、卢曼(N. Luhmann,1927—1998)等人创立并阐发的风险社会理论是宏观理论,道出了当代社会不同于传统社会和工业社会的特殊本质,具有普遍性高、解释力强的优势;那么,“风险—灾害(突发事件)—危机演化连续统”则属于中观理论,揭示了风险经过灾害或突发事件转化为危机的过程,并相应地构建了源头风险治理、事发灾害救援或应急处置、事后危机化解的“全过程应对体系”。然而,理论自身发展的冲动和应急管理实践的需要,都在呼唤微观层面的更为具体的理论创新,而任何理论在形式上都会表现为一套概念范畴体系。为此,这里拟对该领域已经成为热点的诸如“安全”“危险源”“脆弱性”“社会韧性”等一系列关键概念做一个多学科的透视比较,并揭示其对于相关公共政策的意涵。

  

一  安全

  

   毫无疑问,“安全”是该领域最为重要的核心概念,上述“演化连续统”表现出的就是不安全,“全过程应对体系”究其本质就是公共安全治理。那么,什么才算安全呢?有意思的是,“安全”在中文里是一个词,在英文里却有两个不一样的表达,而它们的含义完全不同。

  

   第一个英文词的表达是“security”,指的是在人与人的关系中的安全。主要包括三种情况:(1)“国家安全”(national security)。目前世界上最重要的人群共同体是国家,国家与国家之间就产生了主权、领土、资源等安全问题,国家安则国民安,国家不安则国民不安。(2)“公共安全”(political security),又译为“社会治安”“社会安全”。人并非离群索居,无不具有社会性,人与人相处,群体与群体相处,就产生了公共秩序方面的安全问题,社会安定则人民安居,社会动乱则人民遭殃。(3)“社会保障”(social security)。每个人在生命周期和职业生涯中,在人与人的竞争关系中,总会出现生老、病死、伤残、失业、工伤职业病等安全问题,也需要认真对待,以解除人民群众的后顾之忧,有良好的安全预期。这三种人与人关系中的安全,通常都是社会科学研究的对象。

  

   第二个英文词的表达是“safety”,指的是在人与自然、人与物、人与技术关系中的安全。人来源于自然界,又时刻不能脱离自然界,必须服从自然规律,否则就要遭受惩罚,又哪来安全可言?理工科研究的对象通常就是这种安全。一般来说,理工科的研究水平要高于精细于社会科学的研究水平,有许多地方值得社会科学的研究予以借鉴。理工科尤其是安全工程学科对“安全”概念的研究大体经历了三个阶段:(1)安全就是排除任何风险和隐患,确保不发生任何事故。照此理解,有风险和隐患就是不安全。(2)后来发现,如果所有风险和隐患都能完全予以排除,那么人们就什么事都干不成了,所以又改为接受某些程度较低的风险,并事先做好准备;一旦风险爆发,有一套应对办法。也就是说,安全的对立面成了突发事件或灾害。(3)最后又发现,无论设计多么精细、准备多么充分,总难免发生预想不到的灭顶之灾,生产生活秩序和小区社会系统被完全打乱,这就需要依靠小区社会系统的自我适应、自我调整,提高韧性,达致安全。换言之,“危机”成了“安全”的对立面。

  

   所以,风险、灾害(突发事件)、危机都是安全的对立面;相应地,公共安全治理也就有三个组成部分——风险治理、应急管理、危机治理(见图1)。基于这样的认知,实践中就可以分阶段地确定并落实公共安全治理的各个重要环节。

  

图1  公共安全治理的过程框架


   尽管应急管理不等于应急处置,需要以突发事件(灾害)为中心,向前向后延伸,但毕竟有一定的时限要求,不能无限度延伸。应急管理阶段主要包括三个环节:(1)准备。包括预案、队伍、资金、资源、装备、技术、场地等的准备。(2)回应。既有根据监测数据到达临界值时进行的主动响应,也有在灾害事件发生后迅速开展救援抢险处置等被动响应。(3)恢复。使小区社会环境和生产、生活秩序恢复到原有状态。

  

   其后的危机治理阶段也包括三个环节:调查,问责,改进。现行的办法是,将原因调查纳入应急管理阶段,规定在六十天内必须完成调查报告,有时调查结果尚未出来,行政问责就已开始。由于严格的时间要求难以保证调查的独立和真实,继而难以保证问责的精准和改进的科学,甚至完全没有改进,最终导致同样的灾害事件重复发生,反复对人民群众的生命财产造成威胁,所以,对调查、问责、改进等环节,需要从有时限要求的应急管理阶段中划出来,纳入危机治理阶段,通过独立的调查、精准的问责、科学的改进,旨在认知灾害、化解危机,从而实现消除原因、堵塞漏洞、排除隐患、拔掉病根,杜绝同样的灾害事件重复发生。

  

   前期的风险治理阶段也有三个环节:(1)风险识别。尽其所能,排查一切风险、危险、隐患。(2)风险评估。对所有排查出的风险、危险、隐患逐一进行评价,列出风险等级;(3)根据风险评估结果,分别采用消除、减少、预防、推迟的办法来处理。

  

   在上述三阶段、九个环节的公共安全治理全过程中,风险—灾害—危机管理循序渐进、循环往复,其效能和水平得以不断提升。其中,危险源和脆弱性是管理者需要特别关注的核心问题。


二  危险源

  

   “危险源”的英文表达为“hazard”,释义是“asource of danger”,即危险的根源,又称风险源,与中文的“隐患”一词含义接近。

  

   首先,在不同学科视角下,对“危险源”概念的理解有差异。

  

   在安全工程学科看来,危险源就是可能造成物质损失或者人员伤亡的潜在的不安全因素。危险源的构成要素主要有三:(1)潜在的危险性。指事故一旦发生,可能造成的损失和危害程度。(2)存在条件。包括储存条件、防护条件、管理条件等。(3)触发因素。包括人为因素、管理因素、自然因素等。在学术发展过程中,安全工程学科开始向社会物理学方向延伸,逐渐形成了“社会燃烧理论”。该理论由中国科学院已故院士牛文元(1937—2016)于2001年提出,认定“社会燃烧”需要三大条件:(1)“燃烧物质”,指“人与自然”“人与人”之间的不和谐关系;(2)“助燃剂”,如社会谣言、媒体歪曲、恶意攻击等信息放大现象;(3)“导火索”或“点火温度”,如一定规模和影响的突发事件等。显然,这是在具体运用安全工程学科关于危险源的构成三要素。

  

   在社会科学看来,灾害由危险源所引发,而危险源又与“事件”“风险”有区别。它只是一个风险客体,并非是经组织与制度诠释或已经造成社会损失的现实,不带有程度和价值导向判断;而风险、事件、隐患,均带有一定程度的价值导向判断。

  

   受社会冲突理论的影响,社会科学对危险源的理解后来发展为灾害关系链认知。这种影响,尤其表现在斯梅尔瑟(Neil J. Smelser)的“加值理论”(value-added)上。在1963年出版的《集体行为理论》中,斯梅尔瑟基于集体行为分析的情感路径,利用加值理论来剖析集体行为,提出集体行动的要素除了结构诱因、结构压力、信念传播、触发因素、行动动员这五大要素之外,还有社会控制要素,包括对于结构诱因和压力的消减以及集体行动形成初期的控制等两个方面的能力。

  

   其次,在不同学科视角下,对危险源的分类也有差异。

  

在安全工程学科看来,危险源划分标准相对明确,分类体系也相对规范且具有操作性和实践指导性。危险源分类最早起源于化工行业的安全生产领域,依据生产工序、生产过程、能量意外释放来进行分解而得出可能带来灾难的各类源头。目前对危险源的分类主要有三种方法:(1)根据《生产过程危险和危害因素分类代码》来分类,生产过程中的危险源被分为六大类、三十七小类。这六大类分别是:物理性危险和危害因素,化学性危险和危害因素,生物性危险和危害因素,生理和心理性危害因素,行为性危险和危害因素,其他危险和危害因素。(2)根据生产作业过程,可划分为七类:化学品类(易燃易爆性、腐蚀性等化学危险物质)、辐射类(放射性、电磁波装置等)、生物类(动植物等带有病原体的生物)、特种设备类(大型机械、锅炉、管道等)、电器类(发电厂、变压厂等)、土木工程类(煤矿、水利、桥梁等建筑工程)、交通运输类(飞机、汽车等)。(3)根据能量意外释放理论,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《南国学术》2018年第4期第552—561页

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