桂华:产权秩序与农村基层治理:类型与比较

——农村集体产权制度改革的政治分析
选择字号:   本文共阅读 174 次 更新时间:2019-04-10 00:00:23

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桂华  

   【内容提要】 推行农村集体产权制度改革是全面深化改革的重要内容。农村集体所有制是经过新民主主义革命和社会主义改造而形成的。长期以来,学界对农村集体产权问题的研究集中在经济层面或是集体经济组织内部运行机制层面,集体经济管理并非单纯的参与市场经营活动的经济行为,它还具有不容忽视的治理内涵。目前正在推行的集体土地确权、集体经营性资产“股权量化”和集体经济组织“政经分离”等,将对农村基层治理以及国家与农民的关系产生影响,集体产权制度改革存在显著的政治效应。基于资源禀赋、区域经济状况、工业化路径、地方政策等方面的差异,我国不同地区的集体经济状况差别很大,从产权格局与产权规则两个维度可建构集体产权秩序的四种理想类型,集体产权秩序与基层治理的关联机制可通过类型比较来呈现。

   【关键词】 集体经济 产权秩序 理想类型 农村基层治理

  

   一、提出的问题

  

   农村集体产权制度改革是中央推进全面深化改革的重要内容。2016年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》),明确本轮农村集体产权制度改革的目标、重点和步骤。①集体产权制度构成我国农村集体经济组织运行的制度基础。长期以来,农村集体经济管理和我国基层社会治理维持着“政经合一”状态。一方面,集体经济管理是农村基层公共治理的重要内容,很多地区将发展壮大集体经济和增加集体收入列为乡村治理工作考核目标,并鼓励和动员经济精英参与农村治理,形成基层党建中的“双强双带”话语和村民自治中的“富人治村”现象;②另一方面,集体利益分配是激活农村基层治理的基本动力,既有可能激励农民合作,又有可能诱发基层治理矛盾,如宅基地分配和土地补偿款分配引发农村“外嫁女”信访问题。③农村集体经济管理和运行并非单纯的参与市场经营活动的经济行为,它还具有不容忽视的治理内涵。

   作为当前农村最重要的制度形式,集体所有制是经过新民主主义革命和社会主义改造而形成的。构建公有制的农村集体产权秩序,属于中国共产党领导的社会革命的一部分,共产党领导下的农村产权秩序重建具有改造深层社会结构的政治意义。④从初始产权秩序的形成来看,集体所有制是国家为了完成工业化的原始资本积累的“政治目标”,通过政治手段实现的强制性制度变迁的结果。⑤集体产权制度的“国家性”和“政治性”决定它与农村基层公共治理天然相关,有人认为集体土地制度是“国家控制农村社会与经济的一种政治性安排的法律治理结构”⑥。笔者曾分析农村土地承包经营制度变化对乡村治理的影响,发现第二轮土地承包后开始推广实施“生不增、死不减”政策,在村庄内部催生出要求调整土地和反对调整土地的两个派系,压缩村民自治空间,降低基层治理效能。⑦

   实际上,政策设计者已经意识到集体产权制度改革与基层治理改革的协同性。按照《意见》要求,农村集体产权制度改革的基本方面之一是,“探索明晰农村集体经济组织和村民委员会的职能关系”。一些地方在实践中开始探索“政经分离”的集体经济管理模式,在基层党组织和村民委员会之外建立独立运行的集体经济法人组织。集体经济组织是连接国家、农民和村庄的载体,集体产权制度改革会改变农民与农民的关系,以及农民与国家的关系。既有对农村集体产权制度改革的研究,通常将集体产权制度理解为一般性的财产制度,更多地讨论集体产权制度的经济意义,⑧相对忽视农村集体经济的治理功能。一些学者者关心那些目前依然“坚持集体生产、按劳分配”的“集体经济村庄”,指向的是“社会主义”基本制度在村级层面能否存在以及如何坚持的问题。⑨经历农村基本经营制度改革以后,当下绝大部分农村已经恢复将家庭作为基本经济单元,绝大部分村庄的集体经济在实体层面较弱,坚持集体生产、按劳分配的“集体经济村庄”在全国占比很少。在此现实下,需要寻找能将不同集体经济状况都涵盖在内的观察视角。

   本文将重点讨论土地产权制度改革、集体经营性资产股份合作制改造和集体经济组织运行模式变化等,对农村基层治理所产生的影响。基于资源禀赋、区域经济状况、工业化路径、地方政策等方面的差异,我国不同地区的集体经济状况差别很大,文中将全国的情况概括为若干类型,并通过类型比较来呈现集体产权秩序与基层治理的关联机制。最后,文章再结合集体产权制度改革的政治效应来对集体产权制度改革本身做出反思。

  

   二、农村改革与集体产权秩序演变

  

   农村集体产权形态受生产资料所有制与农村经营方式的双重影响。农村集体所有制是社会主义公有制的组成部分,坚持集体所有制不变是改革集体产权制度的前提。⑩自农业合作化运动确立土地等基本生产资料集体所有制之后,农村集体产权秩序变动主要发生在“经营”层面,不触及所有制本身。现存的农村产权秩序与20世纪70年代末期以来的农村改革有密切关系。以家庭联产承包经营制度的确立为标志,农村集体产权制度发生了巨大调整。调整劳动者与农业生产资料的结合方式是农村经营体制改革的基础。党的十一届三中全会以后,配合农村经营体制改革,农村集体产权制度改革大体有三种模式。

   一是私有化模式。这主要是针对一些可分的生产资料,如耕牛、种子、肥料、饲料等。20世纪90年代中期部分地区的乡镇企业改制也采用了这种方式。通过企业改制,私人获得乡镇企业的所有权和经营权,并承担债务,乡镇企业从集体性质转变成私营、民营企业。近年来推行的林权制度改革,也是将农村集体所有的林业资源变为私人所有。11

   二是维持集体统一经营管理模式。这主要是针对不可分的农业基础设施,如水利设施、机耕道等。改革后,我国确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,其中集体的统筹经营职能主要体现为管理维护农业基础设施,在一家一户“办不好和不好办”的公共生产环节提供服务,弥补家庭分散经营的不足。

   三是建立“公有私用”的产权模式。这主要是针对禁止私有化的公有生产资料,如土地。土地是最基本的公有生产资料,同时又是农业生产的基础。经过探索,我国形成“所有权归集体,使用权归农民”的土地承包经营形式,即在不改变集体所有制的前提下,将土地使用权配置给农民。土地承包经营制度破解了土地集体所有与农业分户经营的矛盾,实现了土地资源的“公有私用”,成为当前我国农村集体产权制度的最重要方面。

   针对不同的生产资料类型,建立不同的产权秩序,既是从所有制出发,也是从提高资源利用效率出发。按照《意见》的要求,本轮农村集体产权制度改革继续按照资源性资产的性质分类推进。

   第一类是非经营性资产。《意见》提出,“建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管理机制”。以集体公益设施为主体的非经营性资产,属于农民生产生活必需的公共品。近年来,国家一方面加大对农村基础设施建设方面的投入力度,另一方面,农村公共品供给普遍又遭遇“重建轻管”问题。农村基础设施存在“小”“散”和外部性强的特点,后期管护成本高,国家曾一度尝试通过产权制度改革来解决这一问题。例如,2002年下发的《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发[2002]45号)提出,“小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制,因地制宜,采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制”,尝试建立农村小型农田水利工程多元产权格局,打破之前集体所有,统一管理的公共生产资料占有形式。我们跟踪调查农村小型水利产权制度改革实践,发现在农业基础设施上建立私有产权制度并不能解决问题。12其他地区和国家的经验也表明,这类非经营性资源的管理难题存在于全世界,以埃莉诺·奥斯托诺姆(Elinor Ostrom)为代表的公共治理学派研究表明,管理这类非经营性资源,私有化模式往往会失败,建立受益群体的自主治理机制是更好的选择方案。13对于小型农田水利这类集体非经营性资产,目前国家开始扭转“一卖了之”的思路,下一步方向是重新恢复农村基础设施的“公益性”,重建非经营性资产的集体经济组织统筹管理模式。本轮集体产权制度改革是要强化集体经济组织在非经营性资产上的有效管理职能。

   第二类是资源性资产。土地是最重要的集体资源性资产。《意见》要求,“按照党中央、国务院已有部署做好集体土地等资源性资产确权登记颁证”。农村集体土地所有权已经完成确权登记,目前正在进行的是土地承包经营权确权工作。在原第二轮土地承包的过程中,农民已经获得了作为土地承包经营权凭证的土地承包经营权证。本轮确权登记颁证工作,一方面是要利用新的技术手段明晰土地的位置,解决“四至不清、边界不明”问题,更重要的是通过确权登记颁证程序来确认土地承包经营权的用益物权性质。农村宅基地确权登记颁证工作也属于本轮产权改革的关键内容,其目标与土地承包经营权确权工作相似。

   第三类是经营性资产。经营性资产是本轮集体产权制度的改革难点。《意见》提出,“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”,明确要求“将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”,并要求进行配套的集体经济组织治理结构改革。农村集体经济是公有经济的组成部分,集体经济组织属于公有组织,本轮改革的核心是“实现集体资产从‘共同共有’到‘按份共有’的转变”,14与之对应,集体经济组织也从公有制组织主体向法人主体转变。

   基于以上梳理,可概括农村集体产权制度改革的基本思路:对于法律上可分的集体资产,优先将公有产权转化为私有产权,对于法律上不允许私有化的集体资产,通过承包形式建立“公有私用”产权形态,对于收益无法内部化的非经营性资产,采用集体统一管理模式。农村集体产权制度改革带来以下两个层面的变化:

   一是改变资产的控制形态。农村基本经营制度改革之前,农户除了在自留宅基地等少量公有集体资产上拥有部分私人权利之外,绝大部分生产资料被集体控制,集体资产维持着统一经营管理的团体支配形态。通过集体产权分类改革,一部分允许分割的集体资产直接从公有变成私有,发生所有制的变化;另外一部分不允许私有化的集体生产资料,也通过产权分割的形式被个体农户实际控制,只有少数非经营性资产继续控制在集体手中。改革开放以来农村集体产权的形态表现为,集体控制的资产总量逐步减少,个体农户控制的资源比例不断增加,农村经营体制中“分”的成分提高,“统”的成分降低,农村集体资产由团体(集体经济组织)控制为主的格局转化为个体农户控制为主的格局。

   二是改变产权规则。改革开放以来的农村集体产权制度改革一直沿着扩大和强化农民“个体性”权利的方向推进,其中最典型的是土地承包经营制度改革。经过土地承包经营政策的持续调整,目前土地承包关系确定为“长久不变”,农户不需要对集体承担任何义务,除了名义上的所有权之外,农户拥有占有、使用、收益和流转土地的权利,集体所有权走向虚置。15土地承包经营制度从最初追求更高农业生产效率的“经营制度”,转变为农户分割公有土地的“财产制度”。16土地承包经营制度是集体土地所有制的实现形式,当土地承包经营权过分扩张时,它就有可能侵蚀集体所有制。一些研究者指出,农村承包地目前已经实质走向“私有化”。17公有制与私有制是两种完全不同的产权规则。当集体产权制度改革突破“经营”层面,进入资产的所有制层面时,产权规则就发生了变化。

  

三、农村集体产权实践的理想类型:举例分析 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2019年第2期

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