王贵松:安全性行政判断的司法审查

——基于日本伊方核电行政诉讼的考察
选择字号:   本文共阅读 86 次 更新时间:2019-04-04 22:47:15

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王贵松  

   摘要:  安全性行政判断是行政机关利用科学技术知识就风险设施是否安全所作出的判断,是面向未来的预测,具有专门技术性裁量的性质。核反应堆设置许可时的安全性判断是其典型。在日本伊方核电行政诉讼中,法院虽未就核电站安全与否代为实体判断,但对行政机关作出安全性判断的过程进行了合理性审查,看其是否设定了合理的审查基准、是否合理地适用了该审查基准。法院课予行政机关证明其判断具有合理性的义务,解决了案件证明的难题。不过,法院在撤销诉讼中用判决时的科学技术水准来审查安全性行政判断是否合理,虽然有助于缓解因诉讼长期化给风险设施带来的风险,但理论上存在难解之题。

   关键词:  安全性行政判断;专门技术性裁量;判断过程审查;证明责任;风险行政法

  

   在风险行政法上,行政机关要就种种风险设施是否安全作出判断,并据此判断采取下一步的措施。这种判断可称为“安全性行政判断”。这种行政判断关乎人民生命健康和财产安全,有必要接受审查和监督;但因为这种判断具有很强的专门技术性,在审查上也有一定的限度和难度。核能发电是最尖端的科学技术之一,虽为清洁能源,但也存在着巨大的安全隐忧。本文拟以日本伊方核电行政诉讼为对象,考察其司法审查的强度和方法、证明责任、违法性判断的基准时间等,以期为安全性行政判断的司法审查提供镜鉴。

  

   一、安全性行政判断中的专门技术

  

   现代社会的风险源自于科学技术的发展和应用。在风险行政中,与科学技术应用相关的安全性判断比比皆是。要作出安全性行政判断,就要懂得并运用专门技术。这种专门技术的特性也是安全性行政判断获得司法尊重的重要原因。

   (一)专门技术性裁量

   与安全性行政判断密切相关的概念是专门技术性裁量,后者反映着安全性行政判断的实质,但它也有一定的模糊性。所谓专门技术性裁量,是指行政机关以其具有专门技术而享有一定的裁量空间。不过,因“专门技术”或“专业技术”的概念具有多义性,专门技术性裁量也并不清晰。

   在我国行政的实践中,被认为是专门知识或专业技术的有诸多情形。例如,《公安机关办理行政案件程序规定》(2018年)第87条第1款规定,“为了查明案情,需要对专门性技术问题进行鉴定的,应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行”。鉴定就是一项专门性技术。在审判中,火灾事故认定、[1]道路交通事故认定、[2]房屋的评估报告[3]都被认为属于专门技术性认定,甚至抄袭的认定也被认为属于专门技术性认定。

   在专门技术性行政判断中,是否存在裁量空间呢?专门技术是否为丁丁卯卯的确证而无选择的可能呢?在我国的司法实务中,法院对于专门技术性认定一般均给予非常高的尊重,似乎这种认定就是颠扑不磨的一义性科学结论。然而,诸如风险设施的安全性判断,其损害的发生只具有盖然性,其科学判断需在人的生命健康利益与科学技术进步等种种利害关系的调整中进行。无论是风险评估环节还是风险管理环节,均无法确保获得唯一正解。在安全性问题上,并不存在绝对的安全,而只是相对的安全。在确定安全标准时,当中不免有政治、经济、社会、文化、地理环境等诸多因素的考虑。即便如核安全标准这种尖端科技问题,我国《核安全法》第8条第3款也规定,“核安全标准应当根据经济社会发展和科技进步适时修改”。这也表明,在科学技术规制中能容许裁量的存在。

   对于法律要件中不确定法律概念的解释和适用,日本的判例和通说均承认“专门技术性裁量”这一类型。行政法学者宫田三郎根据日本的判例状况将“专门技术性裁量”分成三类,分别是通常的专门技术性裁量、高度的专门技术性裁量和极高的专门技术性裁量。设定给付保护基准行为、温泉开凿许可等都有通常的专门技术性裁量,其论据是行政机关专门技术知识和经验的必要性。对于城市规划决定,承认高度的专门技术性裁量。关于核反应堆设施的安全性判断要基于极高的科学性专门技术知识作出综合判断,这当中可能存在极高的专门技术性裁量。行政机关对核反应堆的安全性不掌握专门技术知识。在核反应堆设施的安全性上,行政机关没有单独的裁量权。[4]但是,“专门技术性裁量的理论根据未必明确。仅仅是行政厅的专门知识或专门技术性判断,并不能成为限制法院审查权的正当化根据,承认怎样的专门技术性判断具有裁量性也不明确”。[5]这也是部分源于“专门技术性”的不明确。

   (二)安全性行政判断的特性

   日本行政法学者高木光认为,行政的专门技术性有两个不同侧面,一个是各个领域的专门知识、技术知识,一个是作为政策性行政判断(不限于适用个别法令的判断)基础的专门知识。前者与法无关,本来是在私的领域积蓄起来,而未必是行政的独有之物;后者可以说是作为社会管理技术而支撑着行政的知识,与法院相比,这是行政最为突出的特征。这两者即使都为限制司法审查提供基础,也应在理由和限制的程度上有所差别。正如安全性判断所示,“专门技术性判断”将与法无关的专门知识纳入法的判断,其中包含着政策判断、价值判断的要素,这种判断与其说是“科学的”,不如用“工学的”来表达,与科学家的判断相比更接近于技术者的判断。与这种有志于客观性、进行实践选择的行政决定的特质相应,承认法院的审查受到限制,高木光提倡用“工学裁量”的概念来简洁地表达这种微妙差别。[6]或许是因为“工学裁量”一词让人感到有工学领域专家自律的语感,但真正成为问题的并不是科学技术人员的知识本身,而是行政带有一定价值判断、作为合乎要件之判断基准使用的知识见识,[7]“工学裁量”的概念并未获得日本学界接受,但这种对专门技术的区分却颇有启发意义。

   本文倾向于使用“安全性行政判断”来指称行政机关利用科学技术知识就风险设施是否安全所作出的判断。这里的科学技术知识也仅限定于自然科学领域的科学技术知识,可以称为“高科技”、“尖端科技”。因为这种科学技术知识并不为通常的行政机关所掌握,所以,行政机关要作出安全性行政判断,就必须通过组织专门咨询委员会、听取专家意见等方式吸取、利用外部的科学技术知识,行政机关也必须在尊重专家意见的基础上作出合理的判断。[8]这种安全性行政判断不同于面向过去的行政决定,它基于现有的知识面向未来作出判断,带有预测性,也伴有风险的不确定性。

  

   二、伊方核电行政诉讼中的安全性行政判断

  

   核能发电技术是一种最尖端科技,既可以造福人类,也包含着巨大风险,经常引发争议。虽然在中国相关的诉讼鲜有发生,[9]但却在日本却引发了一系列诉讼。[10]伊方核电行政诉讼是日本第一件直接针对核反应堆设置许可的行政诉讼,由地方法院直至最高法院,历时近二十年。

   (一)伊方核电行政诉讼概况

   日本四国电力股份公司计划在爱媛县西宇和郡伊方町建设核电站(1号机),根据《关于核原料物质、核燃料物质及核反应堆规制的法律》第23条第1款提出设置核反应堆许可申请。内阁总理大臣1972年11月28日作出许可,1977年9月该核反应堆开始运转。伊方町及附近居民在提出行政复议后,于1973年8月以其生命、身体、财产等有受到侵害的危险为由提起撤销核反应堆设置许可的诉讼。1978年4月25日松山地方法院作出一审判决,1984年12月14日高松高等法院作出二审判决(以下称为“伊方二审判决”),1992年10月29日最高法院作出终审判决(以下称为“伊方最高裁判决”),原告均以败诉而告终。其论点也大同小异。虽然相关的诉讼仍在继续,[11]但本文仅重点考察这一组代表性的判决。

   这一组判决中争点很多,涉及核反应堆设置许可撤销诉讼的司法审查范围、方法、设置许可合法性的证明责任等,还涉及核电站附近居民有无原告资格、设置许可的程序有无瑕疵、设置许可的实体是否合法等,但后面这些问题因与安全性行政判断的事后司法审查并无紧密关联,本文拟不予探讨。

   (二)核反应堆设置许可中的安全性行政判断

   1957年,日本制定了《关于核原料物质、核燃料物质及核反应堆规制的法律》(以下简称“规制法”)。该法第23条规定,设置用于实验研究等的核反应堆必须获得核能规制委员会的许可;第24条规定了设置核反应堆的许可基准,其中第1款第4项规定,其位置、构造及设备在防止因核反应堆引发的灾害上不存在障碍。[12]法律设定如此抽象而概括的标准,为行政机关充分利用科学技术知识、作出综合判断留下了发展的空间,它通常被认为授予了行政机关一定的裁量权。其中的专门技术性裁量包括两种:第一种专门技术性裁量是针对设定具体的安全审查基准或判断基准的,也就是设定安全审查基准的专门技术性裁量。规制法抽象的许可基准需要以下位的法令规则等具体化,在这具体化的过程中存在专门技术性裁量。第二种专门技术性裁量是针对是否符合第4项要件的认定判断,也就是适用安全审查基准的专门技术性裁量。核反应堆设施极为复杂,涉及多个专门领域的专门技术,需要对复杂多样的事项作出综合评价和判断。

   在伊方最高裁判决中,日本最高法院指出:

   核反应堆设施的安全性审查是在与设置核反应堆预定地的地形、地质、气象等自然条件、人口分布等社会条件以及该核反应堆设置者技术能力的关联上,多角度综合探讨该核反应堆设施的工学安全性、平常运转时对从业人员、周边居民和周边环境的放射线影响、发生事故时对周边地区的影响等,而且,上述审查的对象中包含着预测将来的事项。在上述审查中,显然原本就有必要根据核能工学、还要根据多方面极高的最新科学性、专门技术性知识作出综合判断。之所以规制法第24条第2款规定,内阁总理大臣在作出核反应堆设置许可时,必须就是否符合该条第1款第3项(限于技术能力部分)和第4项所定的核反应堆设置许可基准事前听取并尊重核能委员会的意见,就是考虑到上述核反应堆设施安全性审查的特质,其目的就是委诸内阁总理大臣在尊重核能委员会(拥有各专门领域的学识经验者等)基于科学、专门技术知识的意见基础上,就是否合乎上述各项所定的基准作出合理判断。[13]

   日本的行政诉讼实务中,早期使用的“专门技术性裁量”多是指政治性裁量、政策性裁量。在伊方最高裁判决中,日本最高法院虽然实质上肯定下级审裁判例中所采用的“专门技术性裁量”,但并没有就核反应堆安全性的行政专门技术性判断使用“裁量”一词。其理由在于,“下级审裁判例中所用的‘专门技术性裁量’基本上是处分要件的认定判断过程中的裁量,与一般所说的‘裁量’(政治性、政策性裁量),在内容、承认裁量的事项和范围上相当不同,因而要避免被误解为承认与政治性、政策性裁量同样广泛的裁量”。[14]换言之,安全性行政判断中虽然存在裁量空间,但空间较小。但反过来说,安全性行政判断既然存在裁量性,就当然要接受司法的审查。

  

   三、安全性行政判断的司法审查强度与方法

  

   在日本,核电诉讼并不少见,自1970年代开始,要求撤销核反应堆设置许可、禁止建设、禁止运转、健康损害赔偿的民事诉讼与行政诉讼就不断发生,但原告胜诉的本案判决却只有2件,而且只是阶段性的胜诉。[15]这在一定程度上也反映了法院对核电技术、行政机关一方的尊重。

   (一)司法审查强度

核电行政诉讼是针对核电技术是否安全作出司法审查,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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