王燕:晚清杂税与杂捐之别刍论

——兼论杂捐与地方财政的形成
选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2019-04-04 22:12:56

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王燕  

   内容提要:咸丰以后,特别是光绪年间,各项财政支出剧增,财政收入变态性增加,新增杂税、杂捐不断涌现。晚清杂税与杂捐的征收是一个突出的现象,关系到财政与社会的方方面面。对于晚清新增的杂税、杂捐税种,一般认为,杂税与杂捐同类异名,且有对杂税、杂捐认识混淆的现象。从广义上讲,晚清的杂税与杂捐可以归为“杂税”一类,但杂税与杂捐毕竟有诸多不同:一是杂税的名目较为单一,命名正式,杂捐则往往名目繁杂,命名随意。二是杂税的征收,一般要经过户部的批准,杂捐的征收,大多由地方各州县议定。三是杂税的征收较为规范,具有相对稳定性,杂捐的征收则具有随意性,多呈现纷乱之象。四是杂税一般由地方统一征收汇解上缴,大多属于中央财政或国家税性质,杂捐则多为地方征收,并为地方所用,大多属于地方财政或地方税性质。

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   清代咸丰之前,财政收入中所谓的“杂税”主要是茶税、契税、当税、牙税等,条理分明,概念清晰。①咸丰以后,特别是光绪年间在财政支出非常态增加的前提下,财政收入也变态性增加,新增杂税、杂捐不断涌现。对于晚清新增的杂税、杂捐税种,学界普遍认为,杂税与杂捐同类异名,且有对杂税、杂捐认识混淆的现象。如吴兆莘认为,咸同以后,征收种种新税和各种杂捐,亩捐、粮捐、草捐、花捐、布捐等名称,“其名虽称为捐,其实则与税无异”。②贾德怀认为,晚清各种杂税,大都称“捐”,杂税、杂捐之区分,“多系根于各省历史上之习惯,实无标准可言”。③周育民对晚清杂捐与杂税亦未加甄别,他在叙述摊偿庚子赔款时说,晚清“增加的捐税包括房间捐输,按粮捐输,盐斤加价,酌提丁漕盈余,加抽土药、茶、糖、烟、酒厘金。除了这些户部建议增加的捐税以外,各地还增加了各种名目繁多的杂捐,如田房契税、肉厘、米捐、丝绸捐、杂粮捐等等。”④且不说“增加的捐税”中“房间捐输”“盐斤加价”等名目的不准确,将传统的“田房契税”和厘金中的“肉厘”都归之于“名目繁多的杂捐”,也容易导致混乱。何汉威将文献中的“赌饷”“赌捐”称之为“赌税”,也意味着税、捐的混同。⑤徐毅对晚清“捐”之意义的嬗变,捐税之征收机构,捐税的收支规模进行了阐述,认为:“咸丰之前的‘捐’一般仅限于民间社会内部自愿捐款及对政府的有偿性捐输,而到咸丰、同治军兴以后,在上述两种传统含义之外,‘捐’在许多情况下又成了各级官府以其名义开征的各种各样的杂税代名词。”⑥陈锋近期的著作《清代财政史》,专列“新增杂税杂捐”一节进行论述,论文《晚清财政说明书的编纂与史料价值》,也将杂税、杂捐分别列明,已意识到两者有所不同,但没有进一步分析。⑦

   从广义上讲,晚清的杂税与杂捐可以归之于“杂税”一类,⑧但二者毕竟有诸多不同。笔者将在分析晚清有关文献对二者认识的基础上,对二者的主要区别进行论述,以期对二者有一个清晰的认识,并进而探讨二者,特别是杂捐的征收与地方财政,尤其是县级财政形成的关系。

  

   一、晚清文献对杂税、杂捐的认识与划分

  

   晚清光绪年间在清理财政的过程中,一方面,时论已对杂捐、杂税及其他税入的归类有所认识。光绪二十年(1894)前后,郑观应所撰《度支》一文称:“每岁田赋所入者几何,地丁所入者几何,洋关税所入者几何,常关税所入者几何,厘捐所入者几何,盐政所入者几何,沙田捐、房屋捐、海防捐、筹防台炮捐所入者几何,油捐、茶捐、丝税及一切行帖、典帖、契尾杂款所入者又几何。每省分立一清册,核定入款,详列其条目,刊布天下,使官绅百姓家喻而户晓,了然于国家之所取于民者固有一定之数。”⑨这是在晚清岁入款目增加的情况下,要求对田赋、关税、盐课、厘金、沙田等捐、契税杂款进行归类的直接要求。至光绪二十四年,上谕直接规定“将每年出款、入款,分门别类,列为一表,按月刊报,俾天下咸晓。”⑩这也可以看作是朝廷对时论的呼应。一直到光绪后期,为了配合各省的财政调查和财政预算的实行,舆论仍然不断呼吁明晰岁入的具体款项。(11)

   另一方面,在制度层面上,也开始要求“清理财政,以截清旧案,编订新章,调查出入确数,为全国预算、决算之准备”。光绪三十四年,度支部、宪政编查馆奏定《清理财政章程》,该章程共有八章35条,其中第8条“各省入款”划分为田赋、漕粮、盐课、茶课、关税、杂税、厘捐、受协等项。(12)这里的“杂税”“厘捐”等也仍然只是大致的划分。随后具体规定了各省清理财政局的调查条款和各省岁出、岁入细数款目,其《调查全省岁出入细数款目》,针对晚清财政的调查类别,规定得具体细致,其“岁入”项下的“本省收款”细分为12项:1.田赋(包括地丁之正赋、耗羡、杂赋,租课之地租、旗租、官租、学租、牧租、芦课、渔课、杂租、杂课、土司租赋)。2.漕粮(包括漕粮、漕折、漕项、屯卫粮租)。3.盐课税厘(包括场课灶课、盐课、盐厘、加价、税捐、帑利、羡余、杂捐)。4.茶课税厘(各省或有或无,各就该省情形详细开列,包括茶课、茶税、茶厘、截羡、杂项)。5.土药税(包括正税、公费、行店各捐、牌照各捐、杂项)。6.关税(包括常关税钞之正税、另征火耗、另征土药税、沿料、杂项、罚款,海关税钞之洋货进口正税、土货进口正税、洋货子口税、土货出内地子口税、土货出关入内地子口税、洋药进口正税、洋药厘金、船钞、增收洋药、土药正半税、罚款、杂项)。7.杂税(各省名目不一,各就该省情形详细开列,包括契税、烟酒税、牲畜税、矿税、斗秤税、落地税、出产税、销场税、其他各项杂税)。8.厘金(包括百货厘金或统捐、米谷厘金、丝茶厘金、烟酒厘金、皮毛厘金、牲畜厘金、竹木厘金、瓷货厘金、药材厘金、其他各项厘金)。9.杂捐(各省名目不一,各就该省情形详细开列,包括房铺捐、烟酒捐、屠捐、猪捐、肉捐、其他各项杂捐)。10.捐输(包括常捐、赈捐、代收部捐)。11.官业(包括制造官厂收入、官银钱号余利收入、官电局收入、官矿局收入、造纸局印刷局收入、其他各项杂收)。12.杂款(包括减成、减平、截留提解各款、报效、捐款、罚款、裁节各款、生息、各项变价、其他各项杂收)。(13)这里对“杂税”“杂捐”已经单独明确分类,并与田赋之附加、盐课之附加、厘金等岁入之项目明确区别开来,成为独立的岁入项目。可见,是时度支部已经认识到杂税与杂捐之别,首次对晚清岁入进行了较为科学的分类。同时,度支部也明确要求各省上报时,分别对杂捐与杂税分类进行,并在《申报》上对颁发调查各省岁出入款目单进行了公示,要求将“调查各省岁出入款目单”颁发各省的监理官照单清理。(14)

   《清理财政章程》《调查全省岁出入细数款目》等制度层面上的规定,最终体现在晚清各省财政说明书的编撰上,陈锋等整理的各省《晚清财政说明书》,目录清晰,有助于我们了解各省财政说明书对杂税、杂捐的分类。如《奉天财政沿革利弊说明书》除“田赋说明”“盐务说明”等外,非常清楚的列有“正杂各税说明”和“正杂各捐说明”。《东三省奉天光绪三十四年入款说明书》也分别列有“杂税收入”和“杂捐收入”。《黑龙江财政沿革利弊说明书》除“租课类”“关税类”等外,列有“普通杂税类”“交涉杂税类”“杂捐类”。这是在财政说明书中,将“杂税”“杂捐”明确予以区分的例证。

   《福建全省财政说明书》分为“田赋类沿革利弊说明书”“粮米类沿革利弊说明书”“盐课类沿革利弊说明书”“厘捐类沿革利弊说明书”“关税类沿革利弊说明书”“茶税类财政沿革利弊说明书”“杂税类沿革利弊说明书”“杂捐类沿革利弊说明书”“官业类沿革利弊说明书”“杂款类沿革利弊说明书”等10种分类说明书。一方面将“杂税”“杂捐”分类说明,另一方面又将传统的杂税“茶税”单独予以说明。《云南全省财政说明书》“岁入”分协款、田赋、盐茶税课、关税、杂税、厘金、捐输、官业、杂款、杂收入10类。《陕西财政说明书》“岁入各款分类说明书”将岁入分为协款、田赋、杂赋、屯卫粮租、盐课税厘、茶课税厘、土药税、关税、杂税、厘捐、杂捐、捐输、官业、杂款14类。也同样较为混乱。(15)从晚清各省财政说明书的编撰体例上,可以看出,当时各省对“杂税”“杂捐”的分类有的比较清楚,有的依旧含混。

   这种对“杂税”“杂捐”的清楚与含混,在晚清财政说明书中的行文中也有表现,如《安徽财政沿革利弊说明书》对“杂税”作了如下定义:“杂税者,别乎田赋、关税、厘金、盐茶课厘之外,而与杂捐同类异名也……有契税、牙税、当税、烟酒税、牲畜税、矿税、花布税、商税、船税数端。”(16)这里认为杂税与杂捐“同类异名”,在一定程度上可以看作是对“杂税”“杂捐”的混淆。但也应该注意到,其列的税种均是各种杂税,并没有列举杂捐款项。对“杂捐”所作定义称:“杂捐者,指正项外之凑集各款而言也。凡丁漕加捐、房捐、铺捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、杂粮捐,皆属焉。”(17)当然,财政说明书中也有对杂税及杂捐之别明确陈述者,如贵州“黔省税捐约分三种,曰税,曰课,曰捐。税有杂税、税契之别,杂税征于货物之运售,税契征于田房之购置……捐则多系兴办学堂、巡警抽收,或由陋规改为杂捐,各属不同。”(18)可见,尽管已在财政制度上有所要求,由于编撰者财政知识、学养背景的不同,对于杂税及杂捐理解也颇有不同。地方志中亦有类似的说法,民国《宝山县续志》称:“自正税以外,凡取于民者,无论为国家所特设、地方所单行,皆称捐不称税,明乎事非经制,异乎正供也。”(19)

   尽管有些文献对杂捐的定义较为清晰,但由于晚清征收制度的混乱,杂税与杂捐都存在着混杂的现象,所谓“我国税法,向未厘定征收制度,率沿用习惯法。其关于国家正税者,已不免办法纷歧,罅漏百出,而地方财政所收入,尤为章制不完……从前财政本极简单,嗣因政费增加,乃创办各种捐款,以为补苴之计。近年因筹办各项新政,需款浩繁,国家财力不足以支办之,乃各量地方所出,以谋地方所入。只以税源有限,筹款维艰,于是对物、对事分别酌量收捐,因地制宜,纤细毕具……其余各种捐款,或属普通办法,或系单行章程,或为附加税,或为独立税,错杂纷纭,更仆难数。盖以各属情形至有不同,故办法亦难期一律。如名目有雅俗之分,收数有低昂之判。机关既不统一,用途复多混淆”。(20)有的虽然是同一课税目标,因为课税标准不同,用途不同,既称为“税”,又称为“捐”,如安徽的牙税,因“税制之复杂”,有“牙税”“牙捐”“牙厘”的区别;“同一牙贴也,而有帖税、帖捐之分;同一贴税也,而有司库、牙厘之异;同一贴捐也,而有牙厘、筹议之殊。且同一筹议捐也,而有牙贴、执照捐之别……牙贴税为报部正项,固为营业国税。照捐、贴捐亦皆报部杂项。或充军饷,或解赔款。就征收之目的论,亦属国家之加税,而非地方之营业附加税。但筹议公所之收入,亦有支给地方经费者”。(21)又如广东,“各属收入款项,有同一货物而曰税,曰捐,曰厘,曰饷”,“鱼税”之外,有“鱼厘”“鱼饷”,“酒税”之外,有“酒捐”,“牛税”之外,有“牛捐”“屠牛捐”,“渡饷”之外,有“船税”“船捐”“船饷”等等。“甚或一邑之内,一物之征,而税、捐、厘、饷具备”。(22)这种税、捐名目的纷歧,财政说明书的作者也认为是杂税与杂捐混乱的一大弊端。

   另外值得注意者,在《奉天全省财政说明书·划分国家税与地方税说明书》中,曾经试图从古意及外文语词中论说“税”“捐”之本意及区别:

“税”之字义,《说文》:“税”者,“租”也。《广韵》:“敛”也。《汉书·食货志》:“税谓公田什一及工商虞衡之入也”。可知“税”义实能为表示公经济收入之广义,即可以为概括一切公经济收入上狭义之名词。例如古时之曰贡,曰助,曰彻,曰课,曰赋,得以“税”义概括之。又如近时之曰捐,曰厘,亦得以“税”义概括之。英文TAX者,中世纪专指直接税而言,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《清华大学学报(哲学社会科学版)》 2018年03期

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