任远喆:特朗普政府的东南亚政策解析

选择字号:   本文共阅读 382 次 更新时间:2019-04-03 23:00:50

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任远喆  

  

   【内容提要】特朗普政府的东南亚政策是其亚洲政策的重要组成部分。出于全球战略调整的考量,特朗普政府上台之初调整了奥巴马时期对东南亚地区的“全方位介入”政策,降低了该地区的战略层级,改变了多边贸易政策,仍将南海问题作为重要的战略支点,并在宗教、人权和发展等软性议题上不断挑起争议。“印太战略”的推出是特朗普政府力图提升东南亚地区战略价值的重要举措,随着该战略的推进,美国从政治、安全、经贸等方面强化了与东南亚国家的合作,并试图使东南亚地区成为中美战略竞争的外线。然而,由于特朗普政府的东南亚政策受到多方面制约,美国将难以实现对东南亚地区的持续介入,该地区在美国“印太战略”中的地位并不稳固。美国只有寻求与中国的良性互动和建设性协调,才能实现东南亚地区的秩序转型和规则重塑,稳定美国-中国-东盟三边关系。

  

   【关键词】美国军事与外交;东南亚政策;特朗普政府;印太战略;中美关系

  

   一直以来,东南亚地区在美国亚洲战略中都占有特殊的重要地位。第二次世界大战结束以来,在经历了“善意的忽视”“选择性再接触”和“全方位介入”三个阶段之后,美国与东南亚国家的关系在奥巴马政府时期达到了前所未有的“战略高度”。然而,特朗普成为美国总统之后进行的一系列内外政策调整,却打破了美国传统的东南亚政策逻辑,以至于有美国学者高呼“美国正在失去东南亚”。

  

   伴随着特朗普政府“印太战略”的出台,东南亚地区再次回到美国的战略版图之上。从特朗普对东南亚地区的两次访问和美国副总统、国务卿等政府高官对该地区的到访和政策宣示来看,美国正在试图重新提升东南亚地区和东盟的战略价值,回归传统的亚洲政策路经。然而,在推行“美国优先”、保护主义、单边主义以及对外收缩的总体战略理念的态势下,特朗普政府的东南亚政策存在先天“缺陷”,取得的效果并不明显,政策目标与手段的难以匹配成为影响其政策调整和走向的关键因素。如何解析特朗普政府的东南亚政策,确定其在美国“印太战略”中的定位,并对其走向进行分析,不仅关系到中国周边外交的推进,而且有助于观察东南亚乃至整个亚洲地区秩序的变化。为此,本文尝试梳理特朗普政府东南亚政策的基本框架和特点,探究其推进过程中存在的一些深层次问题,并就其未来走向以及中美两国在这一地区的互动前景进行展望。

  

一、美国政策研究界的讨论与建议


   东南亚地区拥有重要且复杂的地缘战略地位,始终是大国竞争和角逐的“权力场”。从冷战时期开始,国际政策研究界对美国的东南亚政策、美国与东南亚国家的关系以及美国与东盟的关系就逐步展开了研究。尤其是冷战结束之后,随着东南亚地区的崛起、中国与东南亚关系的拉近,以及美国战略重心的东移,对美国东南亚政策的研究更成为政策研究界关注的焦点之一。

  

   奥巴马政府时期,美国进行了全球战略调整从“转向亚洲”(Pivot to Asia)战略到“亚太再平衡”战略,逐步实现了美国与东南亚国家关系的重构。毋庸置疑,奥巴马政府对东南亚地区的“全方位介入”是其对外政策的一大特点。“奥巴马政府亚洲政策的一大成就,是建立了同东南亚国家之间持续的合作架构”,再加上“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans Pacific Partnership Agreement,TPP)的迅速推进、南海问题的不断升温,以及中国在这一地区影响力的急速上升,使各方对美国东南亚政策的讨论更加热烈。美国学者大多认为,从2011年下半年提出“转向亚洲”到2012年初“亚太再平衡”战略初步成型,作为“太平洋总统”的奥巴马真正拉开了美国全球战略重心调整的序幕,而东南亚地区则是这一调整的核心区域。

  

   可以断言,“亚太再平衡”战略将东南亚地区的重要性提高到了与东北亚、中东等地区相似的地缘战略层级上,而且该战略成绩斐然。美国乔治·华盛顿大学沈大伟(DavidShambaugh)教授甚至声称,“到2017年1月份奥巴马离任之时,美国在东南亚的地位达到了有史以来的顶峰。”有鉴于此,奥巴马的继任者特朗普能否保持对东南亚地区的持续关注,从美国大选时期就成为美国政策研究界关注的重点。特朗普当选之后,随着他的一些政策表述及其团队构成逐步浮出水面,对美国东南亚政策不确定性的担忧开始扩散,围绕着特朗普政府东南亚政策的讨论和建议也日趋增多。

  

   新美国安全研究中心(New American Security Center)原亚太项目高级主管、现任哈德森研究所(Hudson Institute)亚太项目负责人帕特里克·克罗宁(PatrickCronin)等撰写的研究报告认为,从地缘经济战略的视角希望特朗普政府改变对东南亚的“疏离”(disengagement)政策。报告指出,“如若特朗普政府能够在东南亚地区保持积极的参与,并给该地区带来更多的投资,展现出自己的实力,那么东南亚各国对美国的不确定性和不可预测的恐惧可能会逐步消失。”这份报告侧重于寻求如何利用经济手段来实现地缘政治目的。报告认为,特朗普政府应该调整其在东南亚地区的战略预期,首先服务于美国的经济繁荣,与该地区各国重新签订进一步开放其国内市场的经济协议,然后寻求在安全方面实现对中国的战略对冲,这才是“美国优先”政策在这一地区的体现。在面临的威胁方面,报告认为,美国需要准备好应对在东南亚地区面临的政治、经济和社会层面的风险,思考如何面对一个更加自信的中国,正视中国的援助对美国在该地区的合作伙伴和盟友的信心的削弱。报告建议特朗普政府继续参与以东盟为中心的各种地区多边机制,在“跨太平洋伙伴关系协定”的基础上与东南亚各国加快讨论双边贸易安排,加强与东南亚国家的安全合作,并在这一地区与日本、澳大利亚、韩国等盟国进行协调。

  

   2017年4月25日,卡内基国际和平研究院资深研究员阿什利·特雷斯(AshleyJ.Tellis)在参议院军事委员会作证时,给特朗普政府提了六条建议,其中专门强调了东南亚地区的重要性。他认为,尽管东南亚国家是整个印太地区边缘地带最薄弱的环节,但美国不应该忽略这一地区;相反,华盛顿应该对该地区的核心国家给予特别的关注。他建议,特朗普政府特别是美国太平洋司令部在反恐、海洋安全、人道主义援助等安全议题上可以进一步介入,加强同新加坡、越南、印度尼西亚等国的防务合作,重新赢得同菲律宾杜特尔特政府的良好关系,保持同东盟的接触,并在南海问题上维持连续的海军活动。

  

   美国对外关系委员会(Council on Foreign Relations)的东南亚项目不仅对特朗普的东南亚政策进行了深入研究,而且展望了从当前到2030年美国与东南亚国家的关系。在该委员会组织的圆桌论坛中,大部分学者都认为东南亚地区的战略平衡正在发生改变,中国开始逐渐占据主导地位。因此,美国政府应该将发展同印度尼西亚、新加坡、马来西亚和越南的关系置于美国东南亚政策的首位,共同应对中国的“经济强制”与“经济欺诈”并逐步落实“印太战略”的总体设计。可以看出,在特朗普政府的“印太战略”正式出台之前,大多数美国政策研究者认为,在中美两国在东南亚地区展开的的战略竞争中,美国已渐处下风,如何应对中国的影响应是特朗普乃至未来的美国政府制定东南亚政策的出发点和关键命题。

  

   与很多学者不同,沈大伟对美国在东南亚地区的影响力和地位充满信心。2018年春,他在《国际安全》(International Security)杂志上发表了一篇关于中美两国在东南亚地区之竞争的长文。在他看来,东南亚地区的总体战略平衡还在变动之中,长远来看,美国拥有的战略优势是中国难以超越的。他建议美国政府制定在这一地区同中国长期竞争的有效的综合性计划,发挥软实力优势,推进公共外交。在中美战略竞争愈演愈烈的大背景下,当大部分美国政策研究人士为了美国在中美战略竞争中占得先机而出谋划策时,也有学者出于对中美两国在东南亚的竞争的担忧,希望美国能够找到同中国的相处之道。美国亚洲研究局(National Bureau of AsianResearch)曾多次专门就特朗普的亚洲政策召开圆桌论坛。在会上,时任美国进步中心(Center for American Progress)东亚和东南亚项目主任布赖恩·哈丁(Brian Harding)分析了特朗普政府在东南亚面临的挑战,包括美国声誉的下降、各国国内政治的变动等,并建议美国政府尽早公开表明这一地区的重要性,发展经济合作议程,参加各种地区论坛,并学会同中国相处。另有一些美国政策研究者则提出了更为具体的政策建议。譬如,美国战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies)的东南亚项目十分关注东南亚地区的基础设施建设和金融合作等问题,建议美国政府考虑同世界银行和亚洲开发银行一道,联合一些私人商业银行和政府发展援助机构,共同对东南亚地区的基础设施建设提供金融方面的支持。美国对外关系委员会、传统基金会等政策研究机构则重视东南亚地区的民主、人权等传统议题,并指出特朗普政府应该针对菲律宾、柬埔寨等国的人权恶化状况,实行更加强硬的政策。

  

   总体而言,美国政策研究界对于特朗普政府东南亚政策的讨论存在两个明显倾向:一是普遍担忧东南亚地区被忽视,认为这将影响到美国地区乃至全球霸权的护持;二是非常关注中美两国在东南亚地区的竞争和对抗,认为这将直接决定东南亚地区乃至整个亚太地区秩序的走向和规则的维护。美国研究者呼吁特朗普政府提高东南亚地区的战略地位,综合利用政治、军事、经济等手段,进一步努力“接触”东南亚地区,消除东南亚国家对美国地区政策的不确定性的担忧,赢回美国在中美战略竞争上的主动权。

  

   当然,由于特朗普政府的执政理念和决策特点与之前几任美国总统存在很大差异,美国政策研究界的观点和建议在特朗普时代发挥的作用比较有限,但这些观点和建议在美国政治中所发挥的政策风向标的作用还是值得重视的。

  

二、特朗普政府初期对美国东南亚政策的调整和延续


   特朗普在竞选总统时就表现出了与奥巴马甚至传统共和党政府在外交理念上的巨大差异,强调“美国利益至上”“以实力求和平”。从个人经历来看,他不是一位像奥巴马一样的“太平洋总统”。因此,从选举初期开始,特朗普就很少直接涉及东南亚地区及相关议题。在他与希拉里·克林顿的辩论中,东北亚地区受到的关注程度远远超过东南亚地区。即便是与东南亚地区的安全和美国的地区战略息息相关的南海问题,特朗普也始终没有对其真正地“聚焦”。在一定程度上,特朗普政府的东南亚政策延续了小布什时期的脉络,两位总统都在很大程度上“忽视”了东南亚地区。

  

具体来说,特朗普政府对东南亚地区的“忽视”主要体现在以下四个方面: (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《美国研究》2019年第1期

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