陈凤英 孙立鹏:WTO改革:美国的角色

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2019-03-31 23:37:17

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陈凤英   孙立鹏  

  

   内容提要:特朗普执政以来,把WTO改革作为美国最重要的多边贸易政策议程。美方认为,WTO在争端解决机制、推进贸易谈判、发展中国家定位、规则透明度以及应对中国“不公平”贸易行为等方面均存在问题,需要进行颠覆性的“破局”改革。为此,美国希望通过多种途径,以“公平”替代“自由”,不惜依据本国法律,采取极端贸易保护措施,强力推动改革,重塑美国在全球多边贸易体系的霸权地位,积极践行“美国优先”的单边主义政策。在世界处于百年未有之大变局的背景下,WTO改革面临前所未有的挑战,但也蕴含着与时俱进变革的机遇。改革已是大势所趋,但具体问题分歧大,利益碰撞加剧,各方博弈已白热化。

  

   当前,美国贸易保护主义、经济民粹主义升温,特朗普政府认为,世界贸易组织(WTO)让美国“吃亏”的现状必须改变,欲通过威胁施压、聚焦多边谈判、引领下一代多边贸易规则设计、协调与主要盟国立场、以极端态度对华屡屡发难等手段,以“不破不立”的方式推动WTO改革,重塑保护美国霸权地位、保障“让美国再次伟大”战略实施的国际经贸规则,重新掌控全球经济治理变革趋势。美国我行我素的做法势必侵蚀多边自由贸易体系,对WTO造成前所未有的冲击,国家间经贸博弈正从“双边”向“多边”蔓延。但美国“破局”的决心也成为了WTO改革的动力。虽然各国改革分歧巨大,但挽救WTO生存危机似有主流共识:若中美化解分歧或可助力WTO改革,实现多赢结果。

  

一、WTO改革背景原因复杂


   进入21世纪,伴随着全球化的深入发展,WTO改革之声逐渐高涨。特朗普执政以来,美国贸易政策发生根本性调整,其作为二战后国际多边经贸规则的缔造者正在破坏WTO规则,使后者陷入前所未有的生存危机。美国意在重塑“美国优先”的国际贸易体系,对WTO进行一场史无前例的颠覆性改革。

  

   (一)世界经济面临百年未有之大变局。自2001年中国加入WTO,尤其是2008年的华尔街金融风暴以来,世界经济发展态势、经贸格局、经济关系、经济治理乃至经济秩序等,都发生着前所未有的变化。以金砖国家为代表的新兴经济体快速崛起,美国等发达国家却因金融危机实力整体性下滑,“东升西降”发展态势显现,打破了世界经济原有格局。今天的世界经济格局与20世纪80年代末苏东剧变引发的乱局、1997年亚洲金融危机导致的乱局完全不一样。在当前的世界经济中,新兴市场和发展中国家已经成为最大贡献者。据国际货币基金组织(IMF)统计,自华尔街金融风暴以来,新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率达到70%~80%。即使全球面临如此复杂的发展环境、如此强大的贸易保护主义势力,2018年世界经济依然增长3.7%,这在很大程度上得益于中国等亚洲新兴市场和发展中国家经济保持了6.3%的较高增长。

  

   2018年中国经济一直在艰难转型中,稳中有变,变中有忧,经济面临下行压力。然而,即使经济增速放缓到6.5%,中国的经济规模仍突破90万亿元人民币,占世界经济的比重上升到16%。据IMF按美元汇率初步统计,2018年世界经济规模达到84.835万亿美元,增量是4.8万亿美元,其中中国经济的增量超过1.4万亿美元,对世界经济增长的贡献率超过30%。中国一年的经济增量就相当于澳大利亚的国内生产总值(GDP)总量,而澳大利亚在世界各国GDP排名中位居第13位。目前,经济规模在1万亿美元以上的国家只有16个,2万亿美元以上的国家只有8个,10万亿美元以上只有两个——美国和中国。中国是世界经济增长的第一大贡献者,而亚洲对世界经济增长的贡献一直占半壁江山,全球经济发展重心从大西洋正向太平洋加速转移。亚洲等新兴经济体实力增强,打破了世界经济原有格局,美国等西方经济强国传统上拥有的巨大比较优势黯然失色。国际经贸关系进入新的调整期,而作为管理国际贸易的WTO体制对此毫无反应,导致其逐渐失去权威性。鉴于此,美国认为,以中国为代表的新兴力量冲击了WTO现有体制,而WTO无法有效约束和规制,导致发达国家在WTO框架(尤其是其争端解决机制)内面临不公平的竞争环境。

  

   (二)美国经济政治社会生态发生根本性变化。2008年金融危机后,美国经济持续复苏,若延续至2019年6月将创历史最长增长周期。但是,美国经济结构性问题仍未改变,经济陷于“平庸增长”。据美国国会预算办公室(CBO)统计,美国实际潜在GDP增长率仅为1.6%(2008—2018年),远低于金融危机前3.2%(1991—2001年)的长期平均水平。宽松货币政策是美国经济复苏的最主要动力,虽然资本市场繁荣、财富效应显现,但普通民众对复苏“无感”,长期存在的贫富分化、社会撕裂、阶层固化等社会问题依然严峻。经济全球化不断发展、第四次产业革命已经到来,制造业大规模外迁与工业自动化发展,导致美国制造业的就业岗位萎缩、工资增长停滞,蓝领工人利益遭到冲击,社会收入分配差距加大。根据福布斯《2018全球富豪榜》数据,美国最富有的三个人——贝索斯、盖茨和巴菲特所拥有的财富总和已经超过2600亿美元,相当于美国底层一半人口的财富总和,即超过1.6亿人或6300万个家庭。当前美国财富和权力的集中程度已经接近20世纪初“镀金时代”的极端水平。加之移民潮冲击,导致美国民粹主义抬头,保护主义蔓延,经济民族主义上升。

  

   特朗普在此背景下入主白宫,把民众的一切不满归咎于国际贸易体系的不公平以及中国等国家的“非市场经济行为”,对全球经贸体系造成严重的现实冲击。特朗普上台后,美国政治生态加速分化,府会分歧加深、两党争吵激烈、建制派与反建制派角力,让美国政治乱象频出。特朗普政府中“强硬派”扎堆,其本人又以强示人,希望在经贸问题上有所斩获,实现“美国优先”,以巩固国内支持、淡化政治乱局。因此,在多边经贸领域,美国贸易代表办公室(USTR)已经把推动WTO改革作为主要优先事项,希望通过立新规、改旧制、废冗则,牢牢掌控国际经贸话语权和下一代国际经贸规则的制定权和主导权。

  

   (三)与时俱进改革多边贸易体制呼声强烈。21世纪伊始,改革WTO的声音就已此起彼伏。1999年WTO西雅图部长会议的失败、2003年坎昆部长会议的无果而终,都预示着WTO体制已经面临来自多方的重大挑战。WTO成员对其严重不作为、无法适应国际经济发展新态势怨声四起。而多哈发展回合谈判进行近20年之久,除2015年达成《贸易便利化协定》等少数几项新协定之外,在货物贸易、服务贸易、反倾销、反补贴以及贸易新议题等核心领域毫无建树,引发国际社会普遍不满。

  

   在WTO西雅图部长会议、坎昆部长会议时,批评声音大多来自非政府组织,如工会、行业协会、环境保护组织以及人权组织等。20年后的今天,WTO多边贸易体制的主要反对者则是其最为重要的成员、WTO的前身关税及贸易总协定(GATT)的缔造者——美国。上台后不久,特朗普就扬言要以单边替代多边,甚至退出WTO。2018年初,特朗普政府全面抛弃多边贸易体制规则,以国内法为依据,单方发起对中国、欧盟、日本、加拿大等出口美国的产品采取贸易制裁措施,中国等WTO成员纷纷采取反制措施,贸易摩擦一时间成为国际贸易常态,国际贸易秩序陷入严重混乱。不仅如此,美国多次阻止WTO的上诉机构新任法官遴选程序,致使争端解决机制几近瘫痪。一旦没有争端解决机制的有效运作,现行WTO体制将名存实亡。

  

   (四)美国对多边贸易体制久存不满。美国认为,WTO规则在透明度和可预测性方面存在问题,尤其是争端解决机制存在严重问题,时常损害美国经济利益。而争端解决小组和上诉机构对相关“程序问题、解释方法、实质性解释”过于激进武断,裁决结果损害成员方的权利和义务,让美国国家利益严重受损。据WTO统计,1995年至2018年11月,美国作为原告向WTO发起经贸诉讼123例,但作为被告的案例高达151例,欧盟、加拿大、中国、韩国、巴西和印度是对美国发起诉讼最多的经济体。

  

   特朗普执政以来采取的贸易保护行动,在WTO争端解决机制下也遭到了一系列贸易诉讼。一是201保障措施。美国对韩国的晶体硅光伏产品和大型进口洗衣机采取201保障措施,遭到韩国磋商请求,WTO于2018年9月成立贸易专家组;美国对中国的大型进口洗衣机采取了201保障措施,也遭到中国的磋商请求。二是232钢铝关税。美国以“国家安全例外”为由,针对进口钢铁和铝产品征收10%和25%关税,遭到中国、印度、欧盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄罗斯、瑞士和土耳其等经济体磋商请求,WTO于2018年11月建立专家组。三是301关税。2018年4月,中国就美国对华301关税发起磋商请求。2019年1月,WTO成立专家组调查该案。此外,2017年美欧不承认中国市场经济地位问题,也被中国诉诸WTO争端解决机制。

  

   美国认为上述案件不仅涉及到美国国内法,也涉及到重要的国家安全例外、市场经济地位等贸易规则之争,还会对美国的国际信誉和多边主导力产生重要影响。美国不能输掉这些贸易官司,但却没有十足的胜算。特朗普政府意识到,必须及时对WTO规则和程序进行改革,减少其对美国贸易行为的约束,重塑对美国有利的游戏规则,在多边领域实现“美国优先”。因此,争端解决机构改革是美国的优先考虑事项。

  

   中国是美国抱怨的首要对象。特朗普政府认为,中美贸易长期处于不平衡状态,美国承担着巨额贸易逆差,中国特有的经济体制“冲击”并“破坏”了公平竞争的市场环境,而WTO现有规则却不能充分约束中国的非市场经济行为,反而捆绑了美国自己的手脚,故而抛开WTO多边贸易体制及其争端解决机制,单边采取针对中国的贸易制裁措施。美方还认为,中国表面标榜自己遵守自由贸易价值观,但行动上规避或违反自贸承诺,美国应与志同道合的贸易伙伴一起,通过改革规则应对中国挑战。

  

二、美国对WTO改革的立场与主张


   美国对WTO改革的价值取向将给多边贸易体制及其赖以建立的最惠国待遇、国民待遇等基本原则形成挑战。以这种价值取向引导WTO改革无疑将全面否定现行WTO体制。

  

   (一)争端解决机制不公平、不合理,亟待改革。争端解决机制被誉为WTO“皇冠上的明珠”,是后者区别于IMF和世界银行的最本质特点,为化解全球贸易争端、推动世界经济增长做出了重要贡献。但美国认为争端解决机制存在诸多弊端,主要“病根”在上诉机构,必须进行改革。美国已把该问题作为推动WTO改革的最优先事项。特朗普政府认为:

  

1.上诉机构存在严重“越权”问题。长久以来上诉机构没有遵守WTO协定,擅自增加或减少成员的权利或义务,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际问题研究》2019年第2期

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