刘松山:准确把握党在宪法法律范围内活动的含义

——兼论党内法规与国家法律的关系
选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2019-03-31 17:53:22

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刘松山 (进入专栏)  

  

   原载《法治研究》2019年第2期。

  

   内容摘要  党必须在宪法和法律的范围内活动,已经成为全党全国人民的共识。但长期以来我们对这个问题的表述基本是重复性的,缺乏深入的、针对性的阐述。如果脱离实际和国情理解这句话,实践中有很多问题就不好解释,党领导改革和法治建设也很难顺利进行。准确把握这句话的含义,需要深刻认识党的领导与社会主义法治的统一性、一致性,结合不同的时代背景,考察改革与宪法法律稳定性的关系,以及党领导人民制定宪法法律的要义,特别是要关注今年宪法修改对政治制度带来的深刻影响。把这个问题解决好了,对衔接协调党内法规与国家法律有重要意义。

  

   关键词  党内法规  时代背景  宪法法律  稳定性  宪法修改  国家法律

  

   1982年9月6日,党的十二大对党章做出的一条重要修改,就是在党章中规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。十二大闭幕不到三个月,1982年12月4日通过的宪法在第五条也明确规定,各政党都必须遵守宪法和法律。这里的各政党,当然包括或者可以说首先包括作为领导党和执政党的中国共产党。从十二大党章修改到1982年宪法通过至今,党章和宪法经过多次修改,但是,党必须在宪法法律范围内活动这条极其重要的原则,从来没有修改。不仅如此,在涉及宪法实施和监督以及民主法治建设其他方面的很多重要文件和领导人讲话中,这条原则都被反复地、常谈常新地强调。习近平总书记在2018年2月中央政治局集体学习宪法时,再次强调指出,“我们党首先要带头遵从和执行宪法,把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”[1]由此可见,党必须在宪法法律范围内活动,已经成为全党全国人民不变的共识。

  

   但值得注意的是,我们强调党必须在宪法法律范围内活动,有一个很大的特点,即基本停留在重要文件和领导人讲话的层面,比较宏观、抽象。即使在一些学术文章中,涉及这个问题的时候,也基本是照搬党章和宪法的原话,而缺乏具体的、针对性的深入分析(即使偶有一些分析,也很难说就抓住了问题的关键)。重要文件和领导人讲话中,重复强调这句话,是必要的、合适的,因为其所要阐明的常常是一种政治和法律的态度、要求,但在理论研究和实践操作中,如何落实这个重要原则,就应当有针对性,应当回答具体问题,应当有更加深入的思考。

  

   一、要结合时代背景和特点来认识把握

  

   考察历史就可以发现,党必须在宪法法律的范围内活动,是在特定的历史背景下被写进党章的。在我们国家,党如何领导民主法治建设,经过了一个不断积累经验、不断总结教训的过程。党领导法治建设,碰到的要害问题,就是党自身是否必须遵守宪法法律。客观地说,这个问题我们党在建国后相当长一段时间内没有回答好,所以才发生了“文化大革命”。而“文革”中,毛泽东的个人崇拜被错误地推向极端,党内政治生活遭到严重破坏,法律制度被彻底摧毁,这促使全党全国人民在“文革”后对我们党,特别是对党的领导人凌驾于宪法法律之上产生的极大危害,进行了深沉反思。所以,胡耀邦在党的十二大报告中才痛彻地说:“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定,是一项极其重要的原则。”[2]而且,这条重要原则的确立与反对个人崇拜有密切关系,可以说,只要个人崇拜存在,就很难保证党在宪法法律的范围内活动,所以,党的十二大在修改党章时,相应地专门加了一条,叫做“禁止任何形式的个人崇拜”。应当说,反思“文革”,批判个人崇拜,就是将党必须在宪法法律范围内活动写入党章和宪法的时代背景。

  

   写进党章和宪法,是历史性的进步,解决了认识和立法上的问题,但如何在实践中贯彻落实党必须在宪法法律范围内活动,就需要具体问题具体分析,特别是要结合不同时代、不同历史时期的具体特点来分析问题。总结十二大修改后的党章和1982年宪法实施以来几十年的实践,可以发现,在不同的历史时期,党在宪法法律的范围内活动,无论在认识还是实践中,我们的看法和做法常常既有不变,也有变化甚至有时很不相同,有时还是有曲折的。比如,全国人大常委会从1986年就提出要制定一部监督法。监督法的核心问题,就是能否以及如何监督一切组织和个人在宪法法律的范围内活动,当然也包括了对党的监督。但这部法律从酝酿制定到正式出台,历经二十年,被舆论称为“二十年磨一剑”。为什么制定这部法律要经过这么长时间呢?主要的问题之一,就是对如何在坚持党的领导下,又以人大及其常委会的监督为切入点,保证党在宪法法律范围内活动,在认识和做法上,有分歧,有曲折,有不少重要问题没有研究透彻和形成共识。比如,1982宪法虽然规定各政党必须在宪法法律的范围内活动,但是,在立宪过程中,曾经设计过宪法委员会,最终又被否决了。[3]为什么设计了又被否决?从根子上,恐怕也是对在坚持党的领导的前提下,碰到具体问题时,如何保证党必须在宪法法律范围内活动,在认识和做法上有分歧。再比如,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央顺应时代和人民要求,全面从严治党,采取了一系列重大措施,惩治了一大批挑战宪法法律权威的党内腐败分子,整顿了不少违宪违法的党组织,就使得党在宪法法律范围内活动呈现出鲜明的时代要求和特点。

  

   举以上几个例子,是想说明对党必须在宪法法律的范围内活动,需要具体到历史背景和历史的情境特点中,特别是要放在具体问题上,才能得出具体的结论,否则,我们对这个问题的认识,就是空洞的,甚至容易变成口号式的说法。今天,中国特色社会主义已进入新时代,在这个新时代,党必须在宪法法律范围内活动,有什么样的时代背景,有什么样的鲜活体现和内涵特点?这些都是值得我们深入思考的重要问题。

  

   二、从改革与宪法法律稳定性的关系来把握

  

   与前一问题相联,1982年修改党章、制定宪法时,有一个大的背景,就是对什么是社会主义以及社会主义的发展阶段,认识并不清晰,特别是对改革的艰巨性、曲折性以及改革与党的领导和立法的关系,认识并不成熟。因此,强调党必须在宪法法律范围内活动,有一个没有言明的前提,即新的宪法和已经制定以及将要制定的法律,具有极大的稳定性。宪法法律具有极大稳定性,党又在宪法法律范围内活动,法治建设必然会进入理想状态。

  

   但是,形势比人强,宪法制定时,改革刚刚起步。宪法制定后,改革步伐加快,力度加大。到1987年,党的十三大正式提出社会主义初级阶段的基本理论,1992年,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标任务,2017年,党的十九大又调整充实了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,这些认识是在制定1982年宪法时都没有预见到的。贯彻社会主义初级阶段的基本路线,建设社会主义市场经济,实现“五位一体”的总体目标,面临的最大问题就是不断深化改革。而改革与已有的立法包括宪法的诸多重要规定,与未来的法治建设天然存在矛盾。改革是“变”,是要改变已有的社会关系,而立法是“定”,是把要已有的社会关系固定下来,如果以改革为社会发展的主旋律,那么,宪法法律的稳定性只能是相对的,或者可以说,改革时期的宪法法律天然具有不稳定性。

  

   但是,中国的改革开放是由党领导的,当宪法法律的规定不能适应新形势,不能解决新问题,不能反映改革的大趋势,是维护宪法法律已经过时的规定,还是与时俱进,由党提出突破宪法法律过时规定的改革主张?这是几十年来我们在理论上没有进行深入研究,至今没有形成共识的重大问题。它存在两方面的矛盾:一方面,如果强调宪法法律的稳定性,但这个稳定性已经过时,是形式而非实质意义的稳定;另一方面,如果允许党提出与时俱进的改革主张,这个主张就会突破宪法法律的规定,处理不好,党就容易被指为不在宪法法律的范围内活动,甚至被指责为违宪违法,但党如果不提出与时俱进的主张,改革又无法前进。这两方面的矛盾,在全面深化改革和全面依法治国的新形势下变得日益突出。

  

   实践中的情形是,宪法法律的规定已经过时,在宪法法律没有修改的情况下,党提出一些突破宪法法律规定的改革主张,经过一段时间的探索、试验,被证明可行后,再领导修改宪法法律。但在宪法法律没有修改的情况下,党提出超越宪法法律规定的改革主张,就容易被或明或暗地指责为违宪。这种情况以前在学术讨论中曾被冠之以“良性违宪”的用语。对于过时的宪法法律规定,党提出突破性的改革主张,形式上似乎没有在宪法法律的范围内活动,或者被称之为“良性违宪”,但实质上这种所谓“良性违宪”,体现的却正是宪法法律的应有精神和前进方向,从根本上说,不是什么违宪,或者所谓“良性”或者“恶性”违宪的问题。在一党领导和执政的国家,问题的核心,恐怕还是如何准确理解党在宪法法律的范围内活动的含义。这恐怕需要站在党领导改革开放的立场上,既着眼社会主义初级阶段改革的全局和长远,又着眼维护宪法法律稳定性的极端重要性,深刻把握党的领导、改革开放以及宪法法律稳定性之间的平衡。把这个问题处理好了,对于科学认识和把握党在宪法法律范围内活动的含义,具有极为重要的现实意义。

  

   三、深入研究党领导人民制定宪法法律与党自身在宪法法律范围内活动的关系

  

   就笔者所阅资料,对这个问题第一次做出权威表述的是前述党的十二大报告。后来,彭真在1983年宪法颁布一周年向新华社记者发表谈话时说,“党领导人民制定宪法和法律,党也领导人民遵守、执行宪法和法律”,“党的各级组织和广大党员模范地遵守和执行宪法”。[4]再后来,这个表述就逐步演变为今天耳熟能详的说法:党领导人民制定宪法法律,党也领导人民遵守、执行宪法法律,党自身也在宪法法律的范围内活动。

  

   认识和实践中,对这样的表述并非没有疑问。最常见的疑问是,党一旦不在宪法法律的范围内活动,怎么办?客观地说,这个问题我们没有明确地回答和解决好。宪法监督问题,以及前述监督法制定过程中碰到的宪法法律监督问题,一直没有解决好,根子也是在这里。

  

   但更需要进一步思考的是,党领导人民制定宪法法律,和党自身必须在宪法法律范围内活动,究竟是什么样的关系?而这个问题,长期没有引起足够重视和必要的研究。

  

   笔者认为,认识两者之间的关系,需要把握几个关节点:

  

第一,党自身在宪法法律的范围内活动,这里所指的宪法法律,是反映了党的主张和人民意志的宪法法律。(点击此处阅读下一页)

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