秦前红 石泽华:基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化

选择字号:   本文共阅读 268 次 更新时间:2019-03-27 00:52:56

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  

   内容摘要:基于监察机关法定职权的“监察建议”,应当区别于广泛意义上的监察“建议”作专门研究。监察建议以法治化反腐为逻辑起点,对监察决定无法触及的内容予以补充(督促型监察建议)、对内部处置明显失当的内容予以纠正(纠错型监察建议)、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化(整改型监察建议),从而成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽及标本兼治、综合治理之实现路径。监察建议的合理定位是立足监察职能、结合执法办案、遵循依法监察,避免沦为“一般监督”,由此在性质定位上全面区别于行政监察建议。立法不宜对监察建议作开放式列举。监察建议的法律规制体系应从主体限定、前提条件、程序控制、异议程序和救济机制等五个层面共同构建。监察建议之设计实践还需维系既有宪制格局并尊重内部自治秩序,在惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律之间寻求价值平衡。

   关键词:监察建议;监察全面覆盖;法治化反腐;职权法定;正当程序

  

引言

  

   2018年3月20日,《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)正式通过施行,这不仅标志着我国监察体制改革取得重大进展,也为全面深化国家监察体制改革拉开序幕。改革如欲构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,就必须在宪法和法律中寻找有力依托和有效措施,进而落实权能、构建权威。在监察机关的监督、调查和处置等三项职责权限中,处置职权作为监察机关依法对监察对象和被监察单位作出最终处理的依据和措施,直接或间接决定二者在事实上或法律上的“命运”,被称作监察机关“开展工作的有力抓手”[1]。总体来看,有关监察机关职责权限的现有成果,宏观层面主要研究监察权属性、调查权性质等问题,微观层面主要从留置措施切入研究人权保障及法律衔接等问题,对于处置职权及其对应的监察措施很少有比较系统的研究。

   《监察法》有关处置职权的规定,不仅区分了“监察决定(处理决定)”和“监察建议”,[2]还对二者规定了相同的法律责任。[3]作此二分有无必要?监察建议的法律地位、法律效力、内容构成等有何独特之处?《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》规定了至少五种“建议”,它们究竟同属于“监察建议”的不同类型,抑或是有着不同的功能定位、内容构成和效力指向的“建议”?监察建议的作出主体、作出程序、送达程序、执行方式和救济渠道等分别如何?监察建议是否必须基于一定的限度,比如监察机关能否使用监察建议要求法院再审或者要求人大机关必须作出某种决定?上述问题如果不能从理论上充分厘清,必然会导致监察建议的滥用,从而损害监察机关的应有权威,侵蚀其他国家机关、社会组织的正常运行秩序。

  

一、监察建议的界定


   “法律概念是法律规范的基础,也是进行法律思维和推理的根本环节”[4]。在进一步研究监察建议的功能、定位及其规制之前,对其法律概念的界定无疑有着正本清源的意义。对监察建议之概念的探究,应当综合考量“监察”和“建议”两个方面的因素。[5]

   (一)区别于检察建议的另一种“建议”

   我国学界早已针对与之相似的“检察建议”展开过激烈争论。关于检察建议性质的认识,主要有“职权说”、“非职权说”和“部分职权说”三种代表性观点。持第一种观点者较少,主要观点是,“检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分”[6],“是检察机关的法定方式”[7]。也有人主张区分应然层面和实然层面,应然层面的检察机关建议权乃是“国家权力的一种表现形式”,但实践中检察机关的建议权还须基于“法律授权依据”。[8]还有学者另辟蹊径,将检察建议定性一种“实践中的权力”[9]。持第二种观点者主要从规范和语义进行驳斥,他们认为,既然《人民检察院组织法》没有明确规定检察机关建议权是检察机关的法定职权,检察建议便只是检察事实行为,不是检察职权行为;[10]况且,从“建议”一词来看,对方可以采纳、也可以不采纳,故而很难从中寻觅强制约束力之踪迹。[11]第三种观点主张将检察建议按照一定标准进行区分,例如,“履行法律监督职能的检察建议,应当承认其公权力的属性和效力,并积极规范其权力运行方式;对于履行社会治安治理职能的检察建议,则应当否定其公权力性质,并退出公权范畴。”[12]这三种界定方式,对于监察建议的定性都有一定的借鉴意义。

   关于检察建议性质的研究,对于监察建议的研究虽有借鉴意义,但不得直接照搬。一方面,考虑到检察建议乃是检察机关司法实践中经常运用的一项措施,对其之恰宜定性应当严格遵循法律文本的规定,故此在修改《人民检察组织法》并明确检察建议的法律地位及法律后果之前,不宜将其定位为检察机关的职权行为。另一方面,监察建议区别于检察建议最重要的特征在于:《监察法》第62条直接明确地规定了有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的法律后果;与之相反,检察建议主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督,它是一种提示与提醒,与检察机关的大多数措施一样都不具有终局或实质性处分的效力,[13]故不同于实体性的行政处分权或司法裁决权。由此,便形成了二者的核心差异:1.在内容上,监察建议涉及实体处分,检察建议不涉及实体处分;2.在属性上,监察建议是监察处置的范畴,检察建议是程序监督的范畴;3.在后果上,监察建议可能触发否定性法律后果,检察建议一般不涉及否定性法律后果。

   (二)监察建议的法律性质

   鉴于《监察法》第62条已经明确了无正当理由拒不采纳监察建议的法律责任,在严格意义上限定所谓“监察建议”,将其界定为监察机关行使法定职权的一种职权行为,是比较合理的。如此亦符合监察机关自身秉持的“监察建议不同于一般的工作建议,它具有法律效力”[14]的定位及期待。进一步讲,被监察单位们往往希望存在一个“明确”认知,以衡量其对待监察建议的一般标准;监察对象们则期待监察建议作为具体监察行为,具备应有的安定性和可预测性;而监察机关本身,也需要考虑其职权措施在实践效果上的统一性。本文定义“监察建议”如下:监察建议,是我国监察机关根据监督、调查结果,在监察职权范围内向有关单位提出的一种无正当理由必须履行其内容,否则即须承担相应法律责任的建议性的职权措施。监察建议的概念,重点突出了它的三重性质:

   1.监察建议是基于监察机关法定职权的行为。(1)监察建议是“监察机关”提出的建议,行政机关、检察机关和各单位内部监察部门提出的建议,不是监察建议;(2)监察建议属于“监察处置”的范畴,涉及实体处分,这不同于程序性的调查措施;(3)监察建议是基于“法定职权”的行为,具有明确的法律依据,因此监察机关非基于法定职权而提出的一般的工作建议,不属于监察建议。

   2.监察建议能够直接产生“法律效果”,具有法律效力。值得说明的是,将监察建议界定为职权行为之所以合理的关键,在于监察建议能够直接产生法律效果,而不仅因为它可能触发否定性法律后果。尽管《监察法》第62条规定了无正当理由拒不采纳监察建议的法律责任,但是不仅法律行为、准法律行为,包括事实行为都会导致某种法律后果,而且不同的行为还可能产生相同的法律后果。所谓“直接产生法律效果”,并不是说直接引发权利义务关系的变动,而是说,只要严格遵循监察建议职权法定原则,其内容本身也没有问题,几乎就必然会导致被建议单位作出某些决定的结果。被建议单位被督促、被纠错、被整改,才是监察建议的直接法律效果。而从法律效力和法律效果的关系看,后者是前者的具化。因此,监察建议是法律行为、具有法律效力、产生法律效果,有可能触发否定性法律后果或者说法律责任。

   3.监察建议是“建议性”的处置措施,这不同于监察处理决定。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任,但是在触发前提上监察建议(“无正当理由拒不采纳”)比监察处理决定(“拒不执行”)更为严格,这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。

   将监察建议界定为监察机关的职权行为,这就决定了其法律特征主要表现为法律依据上的明确性、法律地位上的独立性、法律关系上的单方性、法律行为上的权力性和法律效果上的确定性。另一方面,这也为监察建议提出了更严格的要求。否则,在实践中其很可能沦为另一番模样,即认为只要监察法规中规定的监察机关有权作出的建议性措施,都是监察建议。这种异化乃权力天然扩张性使然,但任意拓宽监察建议的范围不仅无益于提升反腐效能,反而面临合法性危机,从而损害监察机关的应有权威。因此,有必要明确监察建议产生及发展之立足点,并在功能定位清晰的基础上,以法治思维和法治方式将其纳入法治轨道。

  

二、法治化反腐:监察建议的逻辑起点


   《监察法》不仅在“监察决定”外又专门规定“监察建议”,还规定其“有一定的法律效力”[15],这并非无的放矢,而是根植于我国特定宪制背景之下的必然产物。

   一方面,强化党和国家自我监督要求实现国家监察全面覆盖,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。长期起来,我国国家监察体系面临“同体监督乏力,异体监督缺失,党纪国法断层,监察资源分散,对象难以周延”[16]等困境。深化国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革,其作为强化党和国家自我监督的重大决策部署,旨在“整合反腐败资源力量,加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[17]。为达致此目标,宪法修正案和《监察法》因应国家监察体制改革并为其提供了正当性依据,其中确立了“监察全面覆盖”的原则,并赋予监察机关以监督、调查和处置等职权及对应的调查、处置措施,以确保监察机关落实权能、构建权威,由此在现实中实现其宪法定位。

另一方面,我国特定的宪制背景为“监察全面覆盖”划定了必须遵循的限度。监察体制改革背景下,我国国家监督体系形成了“人大监督-专责监察-内部自治”的三维共治格局,三者根据权限划分各司其职。鉴于内部监察的制度功能乃是国家监察无法代替的,国家监察体制改革并未将应属自治范畴的内部监察职能全部收归国家监察,故此在继续保留内部监察的同时,尚需理顺二者关系。那么,哪些应当保留于内部监察而国家监察代替不了呢?从国家机关来看,至少人大代表和法官的惩戒权就相当程度归于权力机关和审判机关内部所有。我国一元宪制结构下国家权力机关的优越地位以及议会自律原则,分别从宪法原则和法治原理两个层面澄清了权力机关对人大代表的惩戒自主权,[18]“人大代表不能简单地被视作公职人员,对于人大代表的违法违纪问题应当建立特殊的惩戒制度来予以处理”[19];同时,法官虽可归类于公务员之范畴,但置于依法独立行使审判权原则之下的法官与司法辅助人员及司法行政人员的差别却是显而易见的,这也是实行法官员额制、法官单独职务序列、法官等级与行政职级脱钩等的原因。与此类似,“在‘监察全面覆盖’的改革逻辑之下,国有企业管理人员、公办高校管理人员等同样纳入监督对象,但此类机构中的公职人员同样有别于一般行政机关中的公职人员,其自主运行亦需借助于相当的内部自律机制,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第2期

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