周庆智:改革与转型:中国基层治理四十年

选择字号:   本文共阅读 496 次 更新时间:2019-03-27 00:43:39

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周庆智  

   一、中国基层治理改革和转型的观察视角

  

   以何种观察和解释视角,来梳理和分析中国基层治理四十年的改革与转型,主要取决于研究者的学科背景、分析理路和叙述方式。以此观之,主流的观察和解释视角可以归纳为以下三种:一种是政治学的视角,即主要从党政体制的改革角度,将观察视角放置于国家治理的宏观层面上,比如以党的建设、基层民主、协商民主、政治监督、责任政府、公共服务、公共政策等重要政治领域的改革,来说明改革开放四十年来中国民主治理的变化与进步;或者基于中国共产党治国理政理论和中国的国情,来分析解释国家治理、政府治理和社会治理的基本含义。一种是社会学的视角,即从社会学的社会成员组成关系变化,来解释基层治理领域发生的结构性改变,比如从影响人们的生存利益的社会组织结构三种方式:构造成员身份(membership)——个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括(organization includes)——个体是否拥有责任组织;结构可及性(structural access)——个体是否可能接近公共体制,影响政策并依靠其生存,来阐释中国基层社会治理体系发生的结构性变化。再比如从国家与社会关系的视角,以政府与社会的“双向运动”模式来解释中国社会治理的创新探索和实践经验。再有一种是从组织学(包括组织社会学)或行政学的视角,比如从纵向的央地关系和横向的地方竞争两个视角解析中国政府治理的传统特征、组织逻辑以及演化进程,来梳理改革开放以来传统政府治理模式经历的传承与改造,等等。

   对中国基层治理四十年的概括和总结,需要从基层社会的立场出发,从基层社会结构性关系的变迁出发,如此才能展开对中国基层治理的整体性梳理、阐释和分析。因为,一方面,中国基层治理改革和转型面对的所有问题无不是以公共性社会关系性质的变化为中心而展开的,事实上,中国基层治理四十年的变化,核心议题都发生在公共性社会关系领域当中。另一方面,治理研究是一个跨学科研究领域,尤其近二十年来,基层治理已经成为众多学科、众多学术研究领域的重要议题。尽管上述的观察和解释视角富有价值亦不乏深刻,都是对中国基层治理改革和转型进行观察和分析的必需参考维度,但只反映了中国基层治理变革的某一层面或某些侧面,也就是说上述观察和解释视角只是中国基层公共性社会关系不同侧面或维度的展开形式而已。

   公共性社会关系是指公共领域中个体与公共体制之间的社会关系。换言之,所谓公共性社会关系是指社会成员体系的组织方式和联结关系,它是个体与公共组织(政府)之间发生联系的基本形式,它的本质特征是公共规则/规范的性质规定和社会成员之间的权利关系或契约关系。公共性社会关系在传统社会和现代社会都存在,但两者的根本性区别是在关系性质上,比如,传统的公共性社会关系建立在权力支配原则上,现代的公共性社会关系建立在个人权利与社会权利的法律保障上。公共性社会关系的组织特征就是社会组织化结构形式——社会组织形式和社会联系方式,比如,改革开放前,是单位体制的社会组织化结构形式,在单位体制当中,社会被置于政府管控之下,其秩序的形成和维护是政府通过“行政单位”(城市是单位制,农村是人民公社体制)来实现,亦即承担基层治理责任的组织主要不是政府,而是遍布于社会的“组织”——企业事业单位,由此发展出政府的“间接治理”角色以及对单位不对个人的工作方式。改革开放后,市场机制的引入,推动了社会分工和利益群体多元化,越来越多的人离开了单位体制,进入公共社会的利益组织化架构当中,社会组织化结构形式发生了变化,新的社会组织和市场组织成为社会的基本组织形式,它对传统政府治理的意义或对个体与公共体制关系的意义就在于“在社会成员中确立公民(身份)、公共关系(公民之关联、公民与公共组织之关联)以及公共规则,是公共政权建设的重要任务”。在上述意义上,公共性社会关系性质发生的变化涉及治理主体、公共关系、公共规则和公共权威角色在基层社会的存在基础等方面,正因为如此,这种变化既是中国基层治理改革和转型的背景和动力,也是中国基层治理实现转型的社会结构性基础条件。

   以公共性社会关系性质的变化作为中国基层治理改革和转型的观察和解释视角,主要包括三个制度维度:社会组织化结构、社会联系方式和国家与社会关系。上述制度维度可以概括和解释以下问题:第一,从基层社会立场亦即在基层社会治理的意义体系上,来讨论基层社会秩序规则和规范体系的变化。第二,观察基层社会权威结构变化,有助于理解基层社会秩序变迁的制度结构条件、推进和限制它的各种因素以及它的发展能力和方向,其意义在于基层社会秩序的型构需要建立在传统与现实的连续性上。第三,辨识基层权威的社会性来源,关系到国家治理的公共性和社会主体重构,关系到社会利益组织化和社会联系方式的改变,归根结底关系到地方社会共同体和基层社会合法性秩序建立在什么样的规范或规则基础之上。

  

   二、中国基层社会结构的变化

  

   改革开放前的中国基层社会治理结构体系形成于上世纪50年代,它肇始于政治经济制度变革及其伴随而来的一系列社会改造运动,其政治特性是,国家权力在基层社会实现了史无前例的社会结构重组,这包括社会关系、组织关系和治理关系的重组,以此建构起新的公共性社会关系。在城市实行单位制与街居制,在乡村实行人民公社制度,整个社会被纳入国家的权力支配体系和资源分配体系当中。“社会成员不仅有了所属的‘组织’,能够工作并得到报酬,更重要的是,他们和公共制度的结构性关系建立:个体在新的公共体制中获得位置,成为其中的成员。这等于个体获得相应的公共资格,社会成员和国家正式制度之间的联系也就此发生”。比如,国家通过“三级所有,队为基础”的人民公社体制重新建构了乡村社会组织形式,所以,这一时期的村庄之所以能够作为一个社区或单位存在,主要依靠的是村庄即当时的生产队所具有的由国家力量所建构的一种新型权力,这种新型权力由生产资料的集体所有、工分制度、统购统销制度以及户籍制度等一系列制度所维系,这种制度型权力重塑了村民与村民之间的联结方式,并且对村民具有强有力的支配能力。通过政治整合,国家权力实现了对整个社会包括城乡社区的全覆盖。“国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于一身,通过对单位组织的资源分配和权力授予,拥有了直接控制单位组织的权力,并使单位组织依附于国家”,社会结构重组的结果是将公共性社会关系建立在国家权力支配关系基础上,整个社会实现了高度的一体化和组织化。城乡社区成为国家政权统治的一个基础单位,纳入国家权威管制体系的现代再造当中。

   上述公共性社会关系的基本特征是,社会结构分化程度很低,公共体制渗透于社会生活的各个领域,整个社会生活的运作呈现高度的政治化和行政化的特点。个体及其家庭/家族小共同体完全被纳入国家这个大共同体中。这样的社会被称为“总体性社会”(total society),即社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,国家与社会合为一体,资源和权力高度集中,国家具有极强的社会动员与组织能力。

   改革开放四十年,上述公共性社会关系的性质发生了变化:第一,社会组织结构发生了变化。一是从单位社会的利益组织化架构转型进入公共社会的利益组织化架构。由于城乡体制改革和市场机制带来的社会分工和利益分化,国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降,在某些经济领域和行业中,国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分,取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。进入市场组织的人在不断增长,还在单位利益结构当中的人在不断地减少。二是乡村社会组织结构发生了重大改变。人民公社体制解体之后,基层政权收至乡镇一级,农村实行基层群众自治,即旧的利益组织化架构的废止,代之以新的利益组织化架构即村民自治组织。村民自治组织是一个没有多少自治权的社会组织,是基层政府权力的一个功能部分;并且它只是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体,或者说,它不可能将基层所有民众甚至包括全体村民的利益纳入权利分配的体系当中。

   第二,社会联系方式发生了变化。城乡二元结构体制的松动,以及市场化导致的资源和人口的大规模流动等体制因素造成传统的社会关系及其社会联系方式发生了变化。一方面,从身份社会向契约社会转变,过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带,比如单位、村庄、家庭,宗族,发生了一个从“身份到契约”即从身份关系到契约关系的变化。反映在社会关系领域,与过去不同的是,人际关系的契约化构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。另一方面,基于自由合意产生的契约关系基础上形成的共同体,逐渐发展起来,比如各种社团组织,即社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织,等等,构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系,也就是说,尽管在今天一个人身份特征还能够决定公民的教育、医疗、养老、社保等方面的权利并且约束着人们的思想和行为方式,但社会结社关系和利益关系的组织化,已经成为现代经济生活必不可少的基础性条件。

   第三,国家与社会关系发生了变化。与西方社会的公共领域不同,中国社会的公共领域不是国家与社会的二元(对立)结构,社会与国家具有互嵌性性质特征,即国家秩序规范(以国家法形式)与民间(基层)社会秩序规范(以习惯法形式)具有浑融和互渗的复杂关系,它揭示了中国独特的国家与社会关系。这种关系的现代形式就是1949年后的国家与社会一体化结构关系,它的特性是官治与民治结合、社会治理体系与资源分配体系合二为一。改革开放以来,公共领域出现了新的组织形式,社会有了实质性的自主空间,产生了体制外整合或协调个体与个体或个体与国家关系的“半官半民”的社团或个体协会。比如,国家允许公民享有有限的结社自由,允许某些类型的社会组织存在。同时,国家也有意识地利用各种社会组织提供公共产品和公共服务的能力,比如社区公共产品供给和公共服务的市场化做法,使其发挥辅助治理的作用。上述社会关系领域的变化,使社会组织的发展有了体制外的成长空间,为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件。

  

   三、中国基层治理体系的变化

  

   改革开放以后,以公共性社会关系性质的变化为中心,基层社会治理再次进入一个围绕权威重建秩序的过程。第一,国家改变了对基层社会的管理和控制方式,从政社合一体制到政社分离体制,体制性权力从村社收缩至乡镇一级,国家与基层社会的关系发生了变化。第二,基层社会组织形式发生了改变。在城市,体制外的社会成员大量进入市场领域,多元的、异质的社会空间不断扩大;在农村,实行基层群众自治组织形式,这是一种村民个体与集体土地产权相连的成员身份共同体,其自治更多的是体现在经济生活意义上。第三,国家权力的退出但村组制度性权力没有得到加强却出现弱化的趋向,这根源于基层党政权力对乡村社会的实质性介入,或者说,改革开放以后的乡村社会秩序建构并没有处于党政权力的覆盖之外。

与传统社会治理结构不同,在过去,国家(政府)是通过“直接代理组织行政单位”)与个体民众建立联系,现在的基层社会治理结构缺失了这样一个“中介结构”,是一个国家(政府)直接面对个体民众的官-民(所谓“干群”)治理结构关系。比如在农村,基层社会组织形式重构的秩序特征主要体现在两个方面:一方面,在国家正式权力的运作过程中,引入了基层社会规则或地方性知识,展现了国家与农民关系的实践形态。另一方面,国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式,这是国家权力对基层社会进行的重新“行政化”即官治化,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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