张守文:市场主体负担”轻重“的法律调整

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2019-03-23 23:05:27

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张守文  


   从主体负担的维度看,经济法制度的重要目标和功能,是基于市场主体负担的轻重状况,进行相应的适度调整,从而实现其负担的轻重均衡,以避免因负担失衡所带来的诸多问题。其中,市场主体负担的“轻重”是一个非常重要的概念,以“轻重”为基本范畴,有助于提炼市场主体负担的“轻重理论” 。

  

   考虑到市场主体负担与法律上的权义配置直接相关,因而有必要从“权义结构”和“配置结果”两个角度,分析主体负担的“轻重”,并相应实施轻重权衡和轻重调整,从而实现轻重适度或轻重均衡的目标。基于上述涉及负担“轻重”的诸多要素,可以借用历史上的“轻重理论”的概念,借鉴其调控思想,拓展并提炼当代经济法有关主体负担的“轻重理论”。

  

   (一)“轻重理论”的扩展及其与负担调整的关联

  

   历史上的“轻重理论”,或称“轻重论”,其思想可上溯至管仲。[11]对于其丰富内涵,学界曾从政治、经济、法律、历史等多个维度展开解析,可谓成果颇丰。[12]在经济领域,从管仲到桑弘羊,从重商主义到重农学派,从国家干预到自由放任,各国不同时期的经济人物、理论流派或经济政策,对“轻重理论”均有其独特理解,只是对轻重的内涵、对象、力度、时空等可能有不同认识而已。[13]

  

   自古及今,治国理政务须“明轻重,善权衡”,[14]唯有善于评估形势,权衡利弊,明晰调控和规制方法,才可能有效解决国家治理问题。而“以轻重御天下”[15],不仅是轻重理论倡导者的理想和方法,也体现了轻重调整的重要价值。在不同的时空,重什么(如历史上的重农抑商、重商主义),轻什么(如历史上的轻徭薄赋),轻重的程度如何,都会对相关主体的行为产生重要影响。

  

   基于对传统“轻重理论”的拓展,可从多个角度理解“轻重”范畴。例如,从动态的角度看,轻重是依托于事物之间的关联来实现治理目标的重要手段,在相关领域实施的轻重调整,其实就是调控或规制,因而它可以成为经济法上的重要手段;从静态角度看,轻重是一种“结果”,体现为相关主体负担的状态,由此使轻重理论与市场主体负担的调整亦紧密相关。基于上述认识,轻重理论可适用于财税、金融、价格、产业、竞争等多个领域,其中涉及的轻重调整手段或相应的法律规制,已成为现代经济法的重要内容;同时,轻重理论对于主体负担的重视以及对轻重均衡的追求,[16]与现代经济法所强调的均衡亦有内在关联。

  

   基于上述对“轻重理论”的广义理解,考虑到财税、金融、价格、产业、竞争等各类经济法制度都涉及轻重手段的运用,并由此影响主体负担,经济法研究应关注两个方面:一个是轻重手段,主要涉及轻重权衡和轻重调整;另一个是轻重结果,主要体现为主体负担的轻重或义务的多寡,由此可以判断主体负担是否适度。上述的手段与结果直接相关,从结果的角度观察,更有助于明晰负担轻重的状态,从而可进行逆向操作,即通过轻重手段的反向调整,来实现轻重均衡的目标,这也是对经济法的调控理论和规制理论的进一步发展。

  

   因此,拓展传统的“轻重理论”,并用以分析市场主体的负担问题,有助于丰富和完善经济法理论和制度,更好地解决现实的主体负担失衡问题。从制度实践看,减轻市场主体的过重负担,使其负担轻重适度,一直是经济法的重要目标,并贯穿中国改革开放的全过程。无论是农村改革中的联产承包责任制的推行,还是城市改革中的“三者利益关系”的调整,无论是财税制度变革,抑或金融体制改革,都是通过经济法的动态调整,来不断实现市场主体负担轻重适度的目标。

  

   其实,经济法无论作为“分配法”还是“发展促进法”,都需要通过对主体收益或负担的分配,实现持续的轻重适度,这正是经济法影响经济和社会发展的重要方式和路径。[17]因此,通过减轻市场主体的负担,不断提高经济效率和社会效益,始终是经济法调整所需解决的重要问题。

  

   (二)经济法主体负担的“轻重理论”的提炼

  

   基于市场主体负担与“轻重理论”的紧密关联,可以提炼经济法主体负担的“轻重理论”,它至少包括负担能力、轻重权衡、轻重调整、轻重适度、轻重均衡等基本范畴。上述范畴的内在关联是:对于现实的主体负担的状况,需要基于其负担能力,依法作出轻重权衡,并通过权义结构变动或权义再分配来进行轻重调整,以使各类主体的负担更为适度,从而在兼顾公平与效率基础上实现轻重均衡。上述范畴关联既是轻重理论的核心内容,也是经济法调整的重要机制;而围绕上述范畴所形成的具体理论,则构成了“轻重理论”的基本框架,现分别简要探讨如下:

  

   1、负担能力理论

  

   主体的负担能力是“轻重理论”的重要范畴,围绕该范畴可扩展研究经济法的诸多理论问题。在经济法主体的诸多能力中,市场主体的竞争能力、纳税能力等已受到较多关注,而“承受能力”作为其负担能力的一种体现,重要性正日益凸显。无论是纳税人还是消费者,无论是小微企业抑或其他市场主体,其承受能力都特别值得研究。[19]正是基于对承受能力或负担能力的考量,我国为减轻农民负担、中小企业负担、纳税人负担等,[20]曾在经济法领域做过大量制度调整,其中也涉及国家与国民的分配等经济宪法问题。[21]

  

   例如,宏观税负是衡量市场主体负担的一个重要指标,它体现了国民的负担状况,如过重则会带来诸多问题。[22]尽管统计口径或方法可能不尽一致,但在我国整体分配体系中,政府占比相对较高已是各界的基本共识。因此,提高居民收入的占比,是国家调整收入分配、减轻市场主体负担的重要目标,[23]这对于提升经济效率和保障社会公平甚为重要。

  

   在考察市场主体的负担能力时,应兼顾其直接负担和间接负担。例如,税费之类的经济负担,即属于市场主体的“直接负担”;而因制度缺失导致的市场主体遵从成本过高、交易成本过大等问题,则属于“间接负担”。通常,直接负担更易受关注,但间接负担亦不应被忽视。通过提升相关制度的合理性和合法性来减轻主体的间接负担,是推进法治的内在要求。此外,尽管国家力倡法治,但法律并非越多越好,[24]质量不高的立法数量越多,主体的负担可能会越重。因此,切实提升立法质量,实现法治体系完善,是应特别注意的问题。

  

   2、轻重权衡理论

  

   轻重权衡也是轻重理论的重要范畴,对其理解涉及两个角度:如果从静态的结果角度理解“轻重”,则轻重权衡既是对主体负担轻重的衡量,也是决定应否进行轻重调整的基础;如果从动态的手段角度理解“轻重”,强调对不同的对象要轻重有别,则“轻重”本身就是一种调控或规制,如高息、高价、重税、严监管等,都是“重”手段,这些调制是否适当,既需要经济维度的“揆度”,也需要经济法上的“权衡”,尤其需要对各类“权”的行使是否合法加以衡量。而上述轻重手段的实施结果,又会最终影响主体负担。因此,轻重权衡需要全面考虑轻重的“动”“静”两种状态。

  

   轻重权衡在古代即为重要的治国之术,在现代国家更是不可或缺。经济法作为“治国之法”,其调整亦需注重轻重权衡。所谓权衡,就是要按照一定的标准,用“权”来衡量主体的得失与负担轻重,而主体权力的大小或权利的多少,以及具体的权重,都是衡量主体负担轻重的重要尺度;同时,赋予哪类主体以更多的权利或权力,如何保障各类主体的“权”,又是轻重权衡后的重要抉择。[25]

  

   “权”的原意是秤砣。它本来就是用来衡量轻重的。在物理意义上,“权”的大小、重量以及在“衡”上的动态位置,都影响对轻重的衡量。正确认识轻、重、权、衡相互之间的关系,[26]以及“轻重”“权衡”之间的关系,同样有助于分析法律领域的诸多问题。例如,在经济法领域,要衡量市场主体负担的轻重,就应考察经济法主体的各种权力与权利的大小及其配置,因为它们会影响宏观税负、融资成本、市场自由度等重要指标,进而分别影响公共物品、资金和市场机制的使用成本等,如果上述成本过高,市场主体负担过重,营商环境定会令人堪忧,就需要财税法、金融法、竞争法等进行相应的轻重权衡和动态调整。

  

   3、轻重调整理论

  

   在经济法领域,轻重调整是基于主体负担和轻重权衡所作出的重要应对,它体现为权利义务的重新分配,并通过宏观调控和市场规制加以实现;它贯穿于经济法的各个领域,是轻重理论所关注的核心内容。由于轻重调整直接涉及“权”的动态变化,因而权力与权利的再分配或“倾斜配置”至为重要,且始终是主体负担调整过程中的核心问题。

  

   例如,在财税法领域,在改革开放之初,国家基于轻重权衡,曾通过将分配权向农民倾斜,开启了农村改革;通过将分配权向企业和职工倾斜,带动了城市改革。尤其自1984年以来,我国每隔10年就进行一次实质意义上的税制变革,力图通过对国家与国民、中央与地方之间的收入分配的调整,[27]使各类主体的负担更趋合理。近几年,在推进全面深化改革和政府简政放权的背景下,国家更是多次试图通过财税法制度的调整,来大幅减轻市场主体的负担。[28]

  

   又如,在金融法领域,金融机构的定价权或收费权,不仅事关市场主体的融资成本或金融负担,也会影响金融消费者的权益。要服务实体经济,扶持小微企业,就需要从金融角度权衡其负担轻重,并依法综合运用利率、汇率等各类金融工具,适度调息调准。[29]

  

   此外,在竞争法领域,各类垄断、不正当竞争行为,都会加大市场主体的竞争成本,而此类成本的高低,则在很大程度上有赖于其竞争权能否得到充分保障。因此,完善公平竞争审查制度,在更大范围推进竞争法的有效实施,切实减轻各类主体的竞争成本和相关负担,同样非常重要。[30]

  

   4、轻重适度与轻重均衡理论

  

   调制适度原则是经济法的基本原则,与此相一致,轻重理论强调:不仅经济法主体的实际负担要轻重适度,对于其负担的轻重权衡和相应的轻重调整也要适度。尤其是轻重调整,会直接涉及相关主体权义结构的变化以及利益的具体分配,唯有轻重适度,才可能实现轻重均衡。可见,轻重适度与轻重均衡密切相关。要使市场主体负担的轻重变得适当,就应在轻重权衡的基础上,进行适度的轻重调整,以实现轻重均衡。[31]

  

轻重适度与轻重均衡是经济法调整所追求的重要目标,但轻重失衡在现实中却屡见不鲜,且主要体现为市场主体的负担过重问题。其实,如果只是片面强调 GDP和财政收入,就一定会导致经济与环境、效率与公平的轻重失衡,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学评论》2019年第2期

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