于文豪:县辖市问题的宪法评价与政区优化

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2019-03-20 01:20:16

进入专题: 新型城镇化   县辖市   镇级市  

于文豪  

   摘要:  在城镇化进程中,出现了建立县辖市或者镇级市的制度设想和某些实践,但其可行性受到质疑。从《宪法》的规范体系上看,如果按照政区间的管辖关系,县辖市或者镇级市难以获得成立依据。但是,《宪法》中的“市”和“镇”可以从城市功能的层面予以理解,由此二者的制度鸿沟并非不可跨域。县辖市是基于城市化程度而给予某些地区以特定经济社会管理权限的政区载体,实质上是具有城市功能的小微型城市,是设在县以下政区层级上的市。县辖市有助于解决地方经济社会发展需要与制度供给的不平衡问题,能够完善城市类型,发挥城市公共生活的民主训练功能。以县辖市为切入点,我国的行政区划体系存在进一步调整和优化的必要和空间。未来,我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动,形成三级区划体系。

   关键词:  新型城镇化;县辖市;镇级市;行政区划;行政组织法

  

   一、城镇化进程中的“县辖市”问题

  

   对于城镇化的当代意义,中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(中发〔2014〕4号)指出:“当今中国,城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展,是现代化建设的核心内容,彼此相辅相成。”城镇化是工业化、信息化和农业现代化的载体和平台,是实现中华民族伟大复兴的必经环节。实现城镇化的健康发展,既要优化大中城市发展结构和质量,更要着力发展小城市特别是小城镇,促进城镇化和新农村建设协调推进。其中,尤其要重视“镇”的发展潜力和路径设计。这不仅因为镇是小城镇建设的主体,也不仅因为镇是城市与乡村的连接带,更重要的原因是,作为新型城镇化的核心,“人的城镇化”需要广泛地由小城镇来承载,镇将成为“农业转移人口市民化”的主要载体。

   (一)镇的三个改革方向

   在镇的改革方向上,顶层设计的思路是扩大部分镇的管理权。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》完整确认了这一思路。2015年3月16日十二届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(下称《十三五规划》)丰富了这一思路的内涵:“加快拓展特大镇功能,赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限,完善设市设区标准,符合条件的县和特大镇可有序改市。”

   《十三五规划》首次在法律意义上明确了赋予特大镇“同人口和经济规模相适应的管理权”的两个方向:一是赋予其部分县级管理权限,即强镇扩权;二是镇改市。此外,还有第三个方向,即某些镇被其所在的县市吸收,成为该县市政权的组成部分,比如改为地级市下辖的区、改为作为县区派出机构的街道办事处或者成为社区。

图1 镇的三个改革方向

   (二)不确定的强镇扩权与非普遍的镇改地(县)级市

   上述三个方向中,方向三的本质是“去镇化”,即取消原有镇的独立地位,由其他政权单位吸收或合并。这要满足所在县市城市化程度较高、原有镇与周边区域具有良好的融合基础等经济发展条件,也要满足镇的吸纳者得到原有镇居民情感认同的社会心理条件。“去镇化”主要涉及行政区划调整的法律程序及其背后的民主正当性问题,在此不过多讨论。

   就前两个方向而言,强镇扩权的本质是在不改变镇的政权属性和行政级别的前提下,清单式的给予部分镇某些方面更高一级的管理权,即“镇级体制、县级权限”。强镇扩权解决权力的悬浮问题,同时具有灵活性强、方便动态调整的优点,但它本身存在制度结构上的固有矛盾。强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分,是县镇权力的此消彼长。在县对镇具有支配性控制的结构下,权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当,充满了不确定性。受行政资源条件的限制,镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。在法律层面上,强镇扩权“涉及对宪法规定的县与乡镇关系的重大调整,属于改变宪法规定的行为,不论是中央部委,还是地方党委、政府,都没有这个权力”[1],其形式合法性并不充分。因此,对于促进镇的持续发展来说,强镇扩权的确很必要,但其积极意义也是有限的,并非建立现代国家治理结构的长久选择。

   相对于作为权宜之计的强镇扩权,镇改市更加具有组织法层面上的稳定性,也有使镇获得更大发展空间的可能。能够确定的是,镇改市应当以镇为基础,设置具有明确且独立的行政管理职权的市,即行政市。不确定的是,由于“市”在我国已经形成了相当复杂的内涵,镇改市之后,该市在我国的行政区划体系中应当如何定位?一直以来,我国以行政区划为地理基础,在其之上建立地方政权单位,各层次政权单位之间形成高低错落的等级关系,并按照这种等级关系配置政治、经济和社会、文化等各方面资源。如果走向传统的等级制,由镇而改的市应当配备为何种行政级别?

   如果将镇改为地级市或者县级市(抑或县),则实质是提升镇的行政级别。现有法律制度已为之提供了相对明确的规则指引,也有长期的实践经验,比如河南省焦作市、湖北省十堰市、广东省汕尾市、福建省石狮市、山西省侯马市都是以镇为基础建置的。但是,提升镇的行政级别需要满足特定的客观条件。某种意义上,这种做法是多个镇的合并晋级,只不过以某个中心镇的名字来命名新的政权单位,其实是反向的“去镇化”。而如果频繁采用提升镇的行政级别的方法,会使地级市或县级市的数量膨胀,既给省级政权带来治理压力,也会导致基层治理秩序的失衡。因此,提升镇的行政级别并不能作为新型城镇化的唯一方案,只能是选用方案。

   (三)县辖市的实践需要与有待讨论的问题

   在强镇扩权、镇改地(县)级市都存在客观局限的情况下,拓展镇的发展道路需要更多的想象力。一些学者提出,有必要创设“县辖市”,即所谓“镇级市”,也有学者称之为“县辖镇级市”[2]。他们认为,有必要“实行‘县下辖市’改革,把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理”[3],从而“弥补镇升格的缺陷,真正实现市制的合理布局”,“保持县制稳定,完善设市城市制度体系”[4]。实践中,一些地方已经在探索将镇发展为县辖市的可能。比如广东、浙江、山东等多地开展了乡镇机构改革、中心镇培育或者小城镇管理体制改革。其中,2009年6月29日浙江省温州市委、市政府发布的《关于推进强镇扩权改革的意见》(温委发〔2009〕57号)提出以城市的标准来建设和管理镇,成为镇级市改革的一个标志性事件。有媒体认为,镇级市可能成为我国一种新的政区类型。[5]

   然而,不得不承认的是,无论是温州还是其他省市,所谓镇级市只是“小城市”意义上的市,并非对行政区划和政权级别的调整,改革的主要内容是扩大镇的某些行政管理职权,本质仍是强镇扩权,“通过‘扩权’赋予经济强镇更多的自主发展权,解决‘责大、权小、功能弱’的问题”[6]。比如就温州来说,“财政扩权是‘镇级市’改革最有效的手段之一,……主要通过下放土地出让金等收入,向五大‘镇级市’倾斜财力,从而增加城镇可用财力,支持城镇经济发展。”[7]在我国行政区划体系未作宪法上的调整之前,镇级市基本只能停留在“镇级小城市”的层面,很难改制成为“镇级行政市”。有学者从政治心理学的角度指出,“镇级市”试点方案源于地方官员在“政治锦标赛”下的晋升冲动,“行政级别升高、政治地位提升、对外交流资源增加,都能给官员带来更大的成就感,而这种激励将直接影响到政府行为。”[8]也有学者认为,设立镇级市会使得本就相当复杂的市制变得更为繁琐不堪,“混乱之极,令人费解,好象中国的汉字已经不够用了。”[9]而从法律上,通过上级政府的授权、委托、交办和机构延伸等形式扩大经济强镇的管理权,存在着责任认定上的困境,因为按照《行政诉讼法》的规定,如果没有法律、法规、规章的直接授权,这些权力转移的行为就属于行政委托。“尽管下级政府才是做出具体行政行为的行政机关,但一旦被卷入诉讼,上级政府仍可能为下级政府的行为‘买单’。”[10]

   在本文看来,县辖市的尝试究竟是地方官员政绩观的错位,还是解决地方发展不平衡的良策,需要通过法规范层面的分析形成基本共识。在新型城镇化的历史进程中,我们应当更加谨慎同时也更加积极地面对发展道路的多种可能。对县辖市尝试的回应,应当着眼于《宪法》的价值和规范体系,在地方制度、行政区划、经济社会发展、公民自由权利等多重目标的框架内,寻找可能的解决方案。由此,如果要创设作为一级政权的县辖市,就必须回答:《宪法》中存在县辖市的制度空间吗?换言之,在《宪法》的规范体系中,县级政权所辖的镇能否作为“市”存在?如果可行,《宪法》设定的行政区划体系应否进而如何作出调整?

  

   二、管辖关系视角中“市”的规范极限

  

   县辖市的基本内涵是在当前“市—县”关系的基础上,对县域范围内城市化水平较高的区域——主要是镇——赋予等同于城市的经济社会管理权限,形成名义为“市”、受县管辖的一级政权单位。镇改为县辖市涉及行政区划体系的新理解乃至调整,这是关系到国家治理结构的重要体制机制问题,必须回到《宪法》的规范体系中予以评价。那么,《宪法》能否容纳县辖市作为市的一种类型?这要从“市”的规范内涵展开。

   (一)“市”的规范表达与实践表现

   如果说《宪法》上的哪个概念具有特殊的复杂性,“市”肯定是其中之一。按照现行《宪法》第30条,行政区划意义上的市共有三种表达方式:一是直辖市,即中央直辖市,位居省一级层次;二是较大的市,下辖区、县;三是市,与县、自治县并列,可以受自治州领导。对应在行政级别上,三者分别为省级、地级和县级。它们构成了我国市制体系中最核心的“三层”结构。此外,《宪法》第97条在规定人大代表的直接和间接选举方式时,还使用了“设区的市”和“不设区的市”的表述。

   仅从表述上来说,《宪法》并没有对“设区的市”与“较大的市”的本质区别给予提示,二者毋宁是同一事物从不同角度的表达。“较大的市”是对市的规模上的修饰,由于规模大而下辖区、县。“设区的市”则是从辖区构成上对市的指称。既已辖区,则设区的市的规模必然是较大的。2000年《立法法》规定“较大的市”由国务院批准,其功能在于配置地方立法权。这意味着,“较大的市”不只是描述性的事实概念,首先是需要通过法律程序来确认的法律概念。这可视为法律对宪法规范的解释。但2015年《立法法》修改,地方立法权由“较大的市”扩展到所有“设区的市”,“较大的市”的法律意义事实上被取消了。这其实是其宪法本意的回归。

实践中,市的表达方式要比法规范更加丰富和复杂。比如,在经济社会发展意义上,存在国家中心城市、计划单列市、经济特区市、省会城市、沿海开放城市、重要节点城市等类型的市。在行政级别配置上,衍生出副省级市和副地级市。副省级市从计划单列市发展而来,副地级市是省直管县(县级市)改革的产物,二者并非正式的行政区划,主要功能在于提升城市的行政级别,特别是主要领导干部的行政级别。副省级市和副地级市虽然不是由法律规范创设的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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