赵鹏:惩罚性赔偿的行政法反思

选择字号:   本文共阅读 103 次 更新时间:2019-03-20 01:17:56

进入专题: 惩罚性赔偿   行政规制   负责机制   体系协调  

赵鹏  

   摘要:  惩罚性赔偿在我国的引入和发展很大程度是行政规制失灵的产物。但是,这一制度在激励私人参与公共规制的同时,也会带来过度的、缺乏效率的诉讼,并导致法律体系中不合理、不一致和模糊之处被高度利用。对此,需要司法系统发展出调控私人行动的技术和能力。与此同时,在我国这样的重行政规制传统中引入惩罚性赔偿,还需要在制度设计方面做大量精细化处理,确保惩罚性赔偿与既有行政规制体系的功能协调,并注意在制度演进过程中兼顾彼此。

   关键词:  惩罚性赔偿;行政规制;负责机制;体系协调

  

   一、问题的提出

  

   二十余年间,肇端于1994年《消费者权益保护法》的惩罚性赔偿,经由《食品安全法》、《侵权责任法》等法律的借鉴与发展,已颇具规模。其适用范围近期还可能延展至证券[1]、专利[2]、著作权[3]等领域。与此同时,这一制度催生的职业索赔等现象亦招致诸多非议。[4]

   司法机关的态度颇为摇摆:在食品药品等领域,为了放大这一制度的规制效果,最高人民法院曾明确支持“知假买假”者的请求权;[5]此后,又因为该制度被广泛用于针对大型商场、超市的标签、说明瑕疵等无足轻重的问题,浪费司法资源,而“考虑在除购买食品、药品之外的情形,逐步限制职业打假人的牟利性打假行为”。[6]

   与此同时,职业索赔人频繁要求行政机关对其举报进行查处,并以查处结论为依据提出赔偿请求,也使行政监管部门面临巨大压力。不少行政官员认为,市场秩序的规范“需要更多地依赖国家制度的建立健全和行政机关的严格监管”[7]。作为回应,工商总局起草的《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》已将“以营利为目的而购买、使用商品或者接受服务”明确排除其保护。

   上述事实提醒我们,需要更加全面地检视职业索赔者现象背后的惩罚性赔偿制度。这其中,应当包括行政法在内的公法视角。毕竟,前述职业索赔者对起诉对象和事项选择不符合公共利益、过度浪费司法资源的问题,只有在与功能相近的制度安排如行政执法比较后,方能得到全面评估;而这一制度与行政法一些机制结合给行政执法活动形成的压力,更是需要行政法层面的回应。

   实际上,在民法学界,早有观点主张,惩罚性赔偿是“私法机制达成公法目的一种特殊法律责任制度”;[8]亦有学者提出,需要体系化的处理惩罚性赔偿和行政处罚、刑事责任的关系。[9]然而,行政法学界尚缺乏系统回应。本文即是基于上述问题意识,尝试从行政法的角度分析惩罚性赔偿在我国产生的特殊背景,这一制度解决问题的能力和引发问题的倾向,以及这一制度嵌入我国这样一个重行政规制传统时需要特别处理的问题。

  

   二、行政规制“重而不强”:我国惩罚性赔偿兴起的背景

  

   不同法律传统对待惩罚性赔偿的态度分化明显:以德国为代表的大陆法系在赔偿责任方面恪守损失填补的界限;[10]惩罚性赔偿则在英美法系特别是美国法中有广泛应用。[11]然而,无论是民法本身,还是法律体系公、私分离的基本架构,我国都与德国更为接近。理解不同法律传统在这一问题上分化的原因与我国的特殊考虑,便尤显重要。

   (一)惩罚性赔偿与公共规制的路径选择

   规制诸如消费欺诈、产品事故等问题有两条基本的路径:直接性的行政规制和借助私人主张权利的间接性规制。[12]其中,私人诉讼对个人而言,是权利受到损害的救济;对社会而言,亦有吓阻违法行为的功能。然而,双重定位亦使其公共规制功能受到制约:为论证权利救济的必要,原告需证明过错、损害、因果关系等,成本不菲且不确定性巨大;同时,损失补偿的回报有限,很多合法的请求不会被提出。行政规制被认为前述私法失败的解药,过去的一个多世纪,主要的工业国家都见证了行政国(Administrative State)的崛起。当然,私法自身亦在演化,在传统的权利救济之外,不断增强公共规制功能。[13]

   虽然法律在上述两个维度同时发展,但是,不同法律体系对两种路径的倚重程度却差异巨大。其中,美国被认为更依赖私人诉讼进行公共规制,在某种程度上是一个诉讼国家(Litigation State)。[14]相较而言,其行政规制体系并不发达,可以概括为“弱行政规制传统”。相反,以德国为代表的一些欧洲大陆国家恪守公、私法分离传统,更倚重行政性规制实现公共目标,可以概括为“强行政规制传统”。

   这种分化可归因于政治结构、文化传统等诸多因素:美国的政治结构形成了一个弱化和分散的行政分支,司法机关不得不承担更多的公共规制功能;而一些欧陆国家历史上拥有强大的行政官员系统,演化为借助专业官员进行公共规制的官僚法律主义(Bureaucracy Legalism)。[15]与此同时,美国社会的实用主义哲学,也使得如私人滥用司法程序所产生的伦理争议等问题更容易被容忍。

   因此,惩罚性赔偿在美国的广泛使用,与该国法律传统不严格区分公、私法,将民事诉讼作为执行行政性法规、进行社会控制的传统紧密相关。[16]实际上,如果美国存在实质意义上的公法,民事诉讼也在这类法律的执行中占据重要位置。[17]相反,在德国这类拥有强大行政规制体系并恪守公、私法分工的国家,不仅不承认惩罚性赔偿,即使外国法院的惩罚性赔偿判决亦可能因违背公共政策被拒绝执行。在其观念中,惩罚性的力量应由由国家垄断,并在特殊的程序保障下实施。[18]进一步观察还可发现,德国这类强行政规制传统对其它动员私人诉讼达到公共规制目标的制度,例如集团诉讼,也相当谨慎。[19]

   (二)我国引入惩罚性赔偿的实用考虑

   我国倚重严格和繁复的行政规制体系来追求公共目标,逻辑上,似无引入惩罚性赔偿的必要。特别是在改革开放初期,全能政府的模式被放弃,法律层面需要相对清晰地厘定政府规制和私法自治的边界。而惩罚性赔偿明显承载了国家的规制目标,性质颇令人困惑。因此,理论和实务对这一制度并未普遍接受。

   然而,与前述强行政规制传统不同,我国行政体制并非因应市场和私法的缺陷逐步完善而来,它保留了诸多不合时宜的管制手段,但回应市场化条件的监管能力建设又存在明显不足,呈现出“重而不强”的特征。伴随市场化改革的深入,这种缺陷加速暴露,通过惩罚性赔偿激活民事诉讼的公共规制功能便成为非常现实的政策选项。一些参与了立法过程的学者、官员也证实,激励原告起诉、遏制违法行为是引入惩罚性赔偿的重要动因。[20]这种实用逻辑也解释了为何职业索赔者在早期即已出现,但政策层面保持了克制甚至默认。[21]具体而言,这种动员的逻辑在于:

   其一,增加资源。公众希望政府解决社会生活中所有的弊病,但公共财政能够提供的支持总是有限。我国财政支出更是长期偏重投资建设,[22]行政执法等公共领域欠账巨大。惩罚性赔偿可以激励社会成员投入自己的时间、精力甚至财产参与对违法行为的治理,解决投入不足的问题。[23]

   其二,利用个体的效率优势。高效的法律执行要求以较低成本发现违规行为,但是,在产品质量、食品安全等涉及消费者保护的领域,监管部门并不处于违法现场,而消费者却是产品、服务的直接使用者。与此同时,行政机关决策层级多,倾向于采取过度严格的规范来控制风险,这增加了其执法成本。而私人主体没有官僚体制的限制,可以更加灵活地运用其资源。

   其三,解决行政机关的懈怠。所有依赖公共部门执法的国家均面临执法动力不足的问题,[24]我国在绩效管理、问责等方面制度建设滞后又放大了这一问题,[25]而偏重于GDP的政绩考评体系更是激励地方官员故意抑制针对当地企业的监管执法行为。[26]赋予受害者请求惩罚性赔偿的权利则可以减轻这一问题。

   综上,在行政规制失灵的现实背景下,借助惩罚性赔偿动员私人参与公共规制,有现实合理性。但也需要认识到,这是一种偏离既有传统和制度资源的方案。它在解决既有问题的同时会带来哪些新的问题?如何协调了它与现有制度安排的关系?这些问题都需要充分理解并有制度化的回应。特别是伴随惩罚性赔偿的应用范围不断扩张,这些问题的检讨将变得愈加迫切。

  

   三、私人行动的逻辑和过度诉讼问题

  

   惩罚性赔偿是通过原告起诉、法院审理并判决的方式施加于被告的,不同于私力救济或者私刑,被告可以获得完整的正当程序保护。因此,尽管理论和实务界都有惩罚性权力应归政府垄断的主张,[27]除去泛道德化的评价,应当将担忧聚焦于何处仍需讨论。

   有理论认为,相较于刑事司法需遵守的严格程序,惩罚性赔偿通过相对宽松的民事诉讼程序向加害人施加法律制裁,使被告丧失了本来可获得的程序保护。[28]然而,考虑到实践中惩罚性赔偿额度一般不高,适用范围也更接近于行政处罚,[29]这一问题并不突出。毕竟,相对于行政处罚以行政程序进行、被处罚人只能在事后寻求司法救济,惩罚性赔偿由法院依审判程序确定,程序保护并不薄弱。

   与此同时,前述实务部门指出的问题可能更值得关注,即惩罚性赔偿占用了大量司法、行政资源,但却主要被用于针对产品标签等次要问题,未起到遏制严重违法行为的效果。毕竟,引入惩罚性赔偿是基于激励诉讼、震慑违法行为的实用考虑,而非提供常规的权利救济,这一制度自然应当接受功利原则的评价。考虑到这一问题根源于私人和公共部门不同的行动逻辑,理论化的分析需要借助将惩罚性赔偿和公共部门执法活动的比较。

   (一)政治负责机制的缺乏与过度诉讼的发生

   法律的权威在于实际生活中被遵守,但是,考虑到法律执行是一种耗费社会成本的活动,百分之百的执法既不现实,也不符合公共利益:

   经济层面,在边际回报递减原理的约束下,完全制裁所有违法行为的成本无穷大,得不偿失;[30]社会层面,社会现实和观念的变化等原因可能使一些行为不再具有危害性,丧失了追惩的必要性甚至正当性;立法技术层面,面临一些复杂问题时,立法者倾向于制定宽泛和严格的条款来避免罚不及过,同时又期待执法部门灵活执行以避免矫枉过正,追究所有形式上违法的行为,反而违背了立法者的初衷。[31]

   行政规制的路径下,执法部门在是否立案调查、调查后是否处罚方面均享有广泛的裁量权,可以在考虑证据充分程度、具体情节、社会危害程度的基础上,决定某些问题得到处理,而对危害不大的行为不予立案或者立案后不予处罚。[32]凭借这种执法议程设定中的裁量权,[33]执法部门有能力将有限资源处理真正重要的问题,并避免采取缺乏实质正当性的行动。

关键还在于,行政执法部门受到政治负责(Political Accountability)机制的约束,即他们需要就其法定职责履行的绩效,向党委、人大和上级行政机关负责,并通过这些负责机制最终向人民负责。[34]如果行政部门执法强度与社会期待存在差异,社会的压力可以借助这一机制传导至行政执法部门。例如,政治系统可以调控公共投入来强化或者弱化某个领域的执法活动;[35]可以组织专项治理或者问责来强化执法强度,也可能回应社会关涉而主动约束执法行为。而且,处于与执法对象的长期博弈环境,为了在较长时间内保证规制的绩效,执法部门也有动力与被监管对象建立至少是相互尊重的氛围,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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