任剑涛:国际规则与全球化的中国方案

选择字号:   本文共阅读 2847 次 更新时间:2019-03-14 08:38:08

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任剑涛 (进入专栏)  
人民共和国建国初期提出的“和平共处五项原则”,正是这一时期中国处理国际问题,实际上也就是中国参与国际事务治理的基本理念。这五条原则是“互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处”。这些原则,完全显示出中国已经准确把握住了现代国家间交往的基本准则。但也需要指出的是,这些原则只是为民族国家间打交道指明了方向,奠定了处理双边或多边关系的基础,但还不是实际规范或约束国家间处理相关事务的协议条款。这些原则是高度抽象的,与具体处理国家间政经利益的协议条款存在相当距离。自然,不是说人民共和国的前30年不存在处理国家间关系和国际事务的条约关系,中外签订的条约甚至数量不菲。但这些条约在国家处理相关事务中的重要性程度,远远赶不上上述五项原则。这一方面是因为,原则的实施灵活性比条款的执行既定性在维护国家利益的时候更为便利。另一方面也是因为,与西方国家的废约与订约并不顺畅;即便是建国初期顺畅签订自认平等的中苏条约,执行上也因为迅速到来的中苏冲突而让这些条约实际废止。

   人民共和国前30年对某些国际条约体系的尊崇,让中国仍然处在现代国际条约体系之中,而没有完全疏离现代条约维系的国际社会。其中对维护全球化政治经济秩序发挥重要作用的联合国机制,就因为中国恢复联合国席位而让自己具备了练习适应国际规则体系的机会。尽管恢复中国的联合国席位主要是一种国际政治斗争,而不仅是经过艰苦谈判达成的协议结果。但联合国作为全球治理的重要机构,中国重回这一机构,并且经由友好国家倡议,成功列入联合国议程、最终获得多数票支持而成功解决席位恢复问题,且杜绝了“两个中国”方案,可以说是人民共和国前30年晚近阶段最重要的适应国际规则的练习机会与经验积累。

   人民共和国的第二个30年,是国家顺应国际规则,从而汇入全球化潮流的阶段。这样的进路,导出两个令世人瞩目的后果:一是中国的国家治理尤其是经济增长绩效让人称奇。二是中国国力的提升,让中国开始慎重思考全球治理的中国方案。这是理性兼综合国内与国际事务的结果。从治国基本理念的转换上,已经体现出了这一基本特点:邓小平自觉扭转了为时不短的、闭关锁国的政策方向,强调中国的发展必须坐实在三个面向的原则基础上,即“面向现代化、面向世界、面向未来”。这为中国真正融入国际社会指明了前路。1980年代改革开放的全面启动,让中国正式进入符合现代常态的发展轨道:一是在经济发展的模式选择上,经过经济形态的意识形态之争,终于落定了“社会主义市场经济”的大政方针。这奠定了中国与发达国家经济接轨的基础。二是在政治发展的目标上,确立了“建立和健全社会主义民主与法治”的基本目标,这就确定了与国际社会主流的国家治理模式,进而与法治化的全球治理模式接轨的导向。三是在国家内部问题治理与全球问题治理的贯通上,中国逐渐凸显出积极介入全球问题治理的新型国家治理思路,因此,接受并实行通行的国际规则就在情理之中。

   因此可以说,中国的改革开放其实就是顺应国际条约体系的转变。其中最为重要的标志性事件,在政治领域中,就是加入《经济、社会与文化权利国际公约》《公民权利与政治权利国际公约》;在经济领域中,就是中国加入世界贸易组织;在全球问题治理中,就是积极加入国际社会应对气候变化、减少温室气体排放的《巴黎协定》。这是中国大力度、全方位接受国际规则体系的鲜明表现。分析起来,中华人民共和国建政以来,前后签署的国际人权条约数目不少,但改革开放前仅限于有关武装部队人员与战时平民权利的寥寥几项公约。而改革开放以来,签署的人权公约数以之前的倍数增长,而且加入的都是前面提及的两项以及相关的重要人权公约。以这样的力度加入政治性的国际公约,是自晚清以来的首次。尤其是两项国际社会的基本人权公约,其中的一些条款与中国的现行制度存在冲突,而中国政府都同意签署,这是中国立意融入国际规则体系的一个重要标志。

   加入世界贸易组织,是中国融入现代世界商约体系的鲜明标志,也是中国以融入国际商约体系而融入国际政治规则体系的重要标志。诚如论者指出的,“中国加入WTO,无疑将给中国带来利益,但中国同时还必须承担相应的义务。至于这种利益和义务的具体情况,则主要取决于具体的协议条款及其履行,以及在协议范围内的经济活动。在这里所说的义务,主要是指中国政府必须遵守的WTO基本原则,以及中国在加入WTO时所做出的承诺。WTO的基本原则贯穿于WTO的各个协定和协议中,而这些基本原则构成了多边贸易体制的基础。这些基本原则是非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则。……这些原则,无论哪一条都与对外贸易关系上的政府行为密切相关。特别是透明度原则、公平竞争原则以及为保障这些原则的法制化,对中国政府运行具有直接而深远的影响”。可见,加入国际商约体系,对中国全面融入国际规则体系发挥了相当积极的作用。

   签署《巴黎协定》,是中国加入国际环境治理规则体系的一个标志性事件。气候变化尤其是温室效应,是近期广为国际社会关注的全球重大问题。在《巴黎协定》之前,国际社会于1992年签署了《联合国气候变化框架公约》,1997年签署了《京都议定书》。显然,解决气候变化问题,不是一个国家的国内治理可以奏效的事情,非得依赖国际社会同心协力的全球治理,才有望解决气候变化的难题。《巴黎协定》对气候变化治理的目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等都加以了明确规定,是全球治理的互惠协定之一。中国加入其中并发挥积极作用,正是中国在全球治理时代努力实践以国际法规则治理全球问题的体现。正如论者所说,“从1997年通过、2005年生效的《议定书》就全球减排确立了区别责任为主的附件一国家第一和第二承诺期减排规则,到2015年通过即将生效的《巴黎协定》确立的以共同责任为主的自下而上的自愿减排规则,应对气候变化国际法正展开从原则到规则的全方位改革”。就此可以说,中国对国际规则体系的主动承诺、实际介入和积极实践,是中国改革开放以来积极进取的全球政策的必然选择。

   由上述三大典型事件呈现出来的中国之汇入国际规则体系的趋势,已经充分显现出中国对国际规则体系所持态度与行动方式的根本性变化。这在改革开放前完全是不可想象的事情。从这一选择的相应国家治理绩效来看,中国近40年国内生产总值的疾速增长,恰好与之伴随,两者的对应关系以及相辅相成,毋庸多言。从中可以找到中国经济总量迅速增长的动力所在。理解这样的选择,就可以理解近期中国崛起的秘密。

   中国在顺应国际规则体系中获得了极为宝贵的发展契机,也确实由此收获了发展奇迹。但融入国际规则体系的中国特色,一定会导致两种有些悖反的结果:一方面,中国接受既定的国际规则,是因为看到接受这些国际规则带给中国的发展机会,中国也确实在加入国际规则体系的过程中,赢得了极为重要的发展机缘、所需资源和多赢局面。另一方面,当加入国际规则体系确实促成了中国发展以后,中国对国际规则体系必有的优势与缺陷了然于心,尤其是对其给中国更为长远和高级发展所带来的限制表示不满,为中国重提修约话题提供了理由。事实上,中国顺应国际条约体系,不等于承诺遵从国际条约体系的所有条款,矫正国际条约中对中国不利的条款,就成为中国进入国际条约体系后的重要事务。众所周知,中国加入国际人权公约,在政府签署公约之后设置了全国人大常委会批准的过滤机制,即便全国人大常委会批准的人权公约,也对某些条款提出了特别声明,以示保留,或有条件执行,或缓行,或不行。加入国际商约体系,也对中国的优惠待遇特别关注,相应的义务规避为人熟知。在签署国际气候变化应对协定的时候,也对中国承担的总体义务明确揽下,但对一些具体义务提出了履约的条件。中国近期对国际规则体系的态度变化,便可从此寻到轨迹。

  

   重新立约:在原则与规则之间

   中国改革开放时期,面对国际条约体系采取的融入态度,显然比之前采取的对峙姿态,要对中国维护自己的国家利益有利得多。中国的迅速发展证明了这一点,不再需要繁复的论证来对这一结果加以确证。但无论是从近代以来的历史经历上看,还是从中国古代传统重视交往原则甚于订立刚性协定而言,或者是从中国对国际协定总是将信将疑的一贯看法上考量,中国长期自认受到不公平对待的既定国际规则的约束,就是一件匪夷所思的事情。观察中国改革开放以来融入国际规则体系的历程,自始就行走在一条原则与规则并行的灵活道路上:融入国际社会的原则,就是人民共和国建政初期立定的和平共处五项原则,以及邓小平在改革开放初期确定的三个面向原则。这些原则是高于国际条约体系制定的规则的。

   之所以原则具有这样的地位,一是因为这些原则是执政党领袖确立起来的政治准则,二是因为这些政治准则既是中国处理国际事务的指南,也是官员在执行过程中以绩效获得升迁的政治依据。表面上看去,这些原则是很难作为具体举措执行的,因为它们并不是规范如何行动的规则。但在中国,一个官员是否违背了这些原则,以及违反这些原则会有什么严重后果,大家似乎总是心照不宣、心知肚明的。这就让规则的地位相形下降。而且因为“规则是死的,人是活的”这种国人的惯性认知传统,让规则在执行中变形走样势成必然——“对规则,理解的要执行,不理解的也要执行,在执行中修正”,这一流行话语是对国人执行规则、章程的态度所作的精准概括。这不是说国人完全将规则当儿戏,而是说国人并不认为规则具有神圣性。中国人是崇尚实用智慧的,实用不实用,关键由规则发挥的实际后果来检验:如果规则有利于提升行为绩效,那么它就会被尊崇;倘若规则对提升行为绩效的效果较弱,甚或无益于提升绩效,那么规则就会受到轻忽。换言之,规则的地位不高,是中国文化的基因锁定的事情;原则的地位很高,也是中国传统思维形成的定势。这与断言中国人完全不愿守规的评价结论具有天渊之别。

   但是原则并不以解决具体问题为宗旨,规则则是以解决具体问题为目的而制定的。这就注定了以签署国际条约、承诺实行相关国际规则,并寻求这些规则给国家发展以支持的中国,终究会将国际条约体系制定的种种规则尤其是促进中国发展的规则,放置到治国理政的重要位置上来。于是可以说,自人民共和国建政以来,政府致力于平衡处理国际事务的原则与信守国际条约的规则,从而让中国既能进入国际条约体系,又以信守国际规则进入国际市场、国际组织与国际社会;并且在规则不及或不利的时候以伸张原则来抽象应对,在原则太过高远的时候以守持规则来解决实际问题。这对一个千方百计寻求发展的国家来讲,也许是一个进退有度的方略。

   须知,规则总是针对在特定时空条件中发生关系的双方或多方而制定的条规。一旦制定规则的条件发生重大改变,就确实需要重新制定新的规则。关键的问题就是制定规则与信守规则的初始条件不出现结构性的差异,且能维持相对条件的一致性。对中国与国际规则的关系而言,改革开放的中国,以融入国际规则体系为基本导向,即使处理国家事务的原则是高于规则的,但并不采取改革开放前那种以原则代替规则的做法。因此,信守国际规则的中国形象得以逐步树立起来。但是,对中国看待国际规则的态度出现明显变化发生驱动作用的结构性因素一旦出现,就注定中国对国际规则的信守方略会出现显著变化:改革开放进程关键时刻由邓小平阐述的国际政策原则,即“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、善于守拙、决不当头、有所作为”,这正是邓小平坚持信守既定国际规则且服务于中国发展需要的一贯立场的体现。不过这句话本身也埋伏了一个国家发展变局中的以我为主的理念,因此预示了中国低度发展的状态一旦改变,“有所作为”的寻求发展之义就可能转变为引导发展的意思,被动适应国际规则就会转变为主动改良国际规则。

中国在经济总量做大的基础上,对国际社会加予自己的条约体系感到不满是意料之中的事情。一方面,犹如前述,中国在签署各种国际条约的时候,(点击此处阅读下一页)

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