彭錞:我国政府信息公开制度的宪法逻辑

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2019-03-14 01:10:07

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彭錞  
因为“就参与面而言,由于任何人均可以直接向有关机关依法申请获得政府信息,减少了中间环节,可以使广大民众均能享受到其民主权利”。[25]

   对此,有学者提出批评,认为允许不具有利害关联的公民申请信息公开是一种“浪漫主义的激进方案”,会导致公开“过剩”,即申请权滥用,并建议把依申请公开的范围限定于同申请者自身有直接利害关联的信息。[26]基于如下两点理由,这一批评是不成立的。第一,不设申请资格门槛并未导致普遍的信息公开申请权滥用。全国信息公开主管机关大范围摸底调查发现:“涉嫌滥用信息公开权利的申请数量累计不过数千”“滥用政府信息公开权利的问题,具有阶段性特征,是‘一个指头’的问题而不是‘九个指头’的问题,是个别问题而不是普遍问题,是局部问题而不是整体问题,不能‘少数人生病多数人吃药’”。[27]第二,实证研究表明,实践中多发的信息公开申请诉讼案件主要“以生活实用型为主导,民生领域中涉及房屋拆迁、土地征收、社会优抚、扶贫等方面的信息需求旺盛”,多数信息申请人是“为了维权提起行政诉讼,在不满诉讼效果的情形下转而诉诸信息公开申请和信息公开诉讼”,目的“无非是要将其作为化解‘基础纠纷’的证据,以提高维权的胜算”。[28]当下维权型信息公开申请及诉讼多发,根源在于社会转型期矛盾集中、个人权利意识勃兴、依法行政有待加强等多种因素。这使我国的政府信息公开制度承载了世界其他国家相关制度无须承担的改善国家治理的巨大压力和期待。

   然而,要有效化解转型期深层次矛盾,真正实现善治,恰恰离不开更加完备的参与民主机制,让公民监督、批评、参与的渠道更加通畅,以促进依法行政、提升政府行为的民主和理性水平。这也是为什么《宪法》在3条已经规定国家机构受人大监督的同时,仍多处强调公民有权对政府进行监督,提出批评和建议,且没有把批评、建议的内容局限于同个人权益相关的事项。因此,政府信息公开,特别是可以被普通公民用来维护公共利益的依申请公开,就成为代议制度之外人民参政的基本前提。设置直接利害关联的资格限制,违背了参与民主原则的宪法基础,错把信息公开等同于行政诉讼或复议这种旨在维护公民个人权益的制度。事实上,就功能而言,信息公开制度更接近信访。根据《信访条例》1条,信访制度既旨在“保护信访人的合法权益”,也“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”,故公民信访既可以与自身有直接利害关系,也完全可以没有,而是出于公共利益。信息公开制度同样如此。[29]

   (四)政府信息公开制度的内在要求:追求理性有序,避免过犹不及

   如前所言,为避免重蹈历史覆辙,现行宪法对参与民主作出“依照法律规定”的限定,意在保证人民参政理性、有序。与此对应,作为政府信息公开统一立法,《条例》承担着对信息公开活动施加合理约束,保障其理性、有序的使命。一方面,信息公开本质上是促进参与民主、实现公共利益的手段,而非不可折衷的绝对目的。故《条例》设置一系列公开豁免,就是为了防止信息公开危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或侵犯国家秘密、商业秘密与个人隐私。另一方面,信息公开申请权滥用侵扰行政活动正常运转,也须加以约束。近年来,以最高院公报案例“陆红霞案”为焦点,学界对信息公开申请权及相关诉权滥用的认定标准展开讨论,并建议用强化申请程序要求、设置累进收费机制、限制诉权、施加诉讼费用等方式进行规制。[30]最终,《条例》修订草案第31条第6项选择授权行政机关对申请人重复提出的相同或相似申请不予重复处理,第36条第3款授权行政机关对申请人申请公开大量政府信息的,可以延迟答复。

   然而,无论是适用公开豁免,抑或规制公开申请权滥用,一旦超出正当界限,就会反噬信息公开立法的基本性质和核心功能,让对信息公开的理性约束走向非理性化。因此,无论是公开豁免适用,还是申请权滥用规制,《条例》修订草案都采取了比较理性、适度的进路。首先,针对政府滥用公开豁免事由致使公开“不足”,《条例》修订草案的四点回应是:(1)第5条首次明文规定“以公开为常态、不公开为例外”,谨防例外压倒常态。(2)第13条首次明确除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开,限定能够设定不公开例外的规范类型。(3)对公开豁免作出更为细致、全面的规定,压缩适用的裁量空间。比如,第14条细化了之前的“三安全一稳定”要件,第17条则把实践中广泛使用但此前未被法定化的内部管理信息和过程信息正式列为法定豁免情形。(4)第45条补充规定信息公开主管部门有权对未按要求开展政府信息公开工作的行政机关予以督促整改或通报批评,对相关责任人提出问责建议,加强行政系统内部监督。其次,面对信息公开申请权滥用造成公开“过剩”,较之学界的诸多建议,《条例》修订草案选择的规制手段要更加轻缓,正是考虑到“比较于极少数的非正常申请,绝大多数信息公开申请是正当的,不应被施加过度限制”。[31]

   在此视野下,有学者提出的两点批评是值得商榷的。一方面,其认为尽管《条例》规定了公开之例外,但并未涉及人大如何监督政府的公开行为,而是让“政府自己掌握公开与否的主导判断权”,这将使公开豁免的适用缺乏理性约束。因此,《条例》应规定人大对政府判断和适用信息公开豁免具有监督权,“压缩政府单向判断模式下的义务规避空间”。另一方面,其主张与公民无直接利害关系、涉及公共利益的信息应不允许公民个人申请,否则会带来“知情权的虚假繁荣”,因为这类申请未经“代议制的整合和人民代表的理性过滤”。为“提高参与的针对性,同时避免无效参与导致的资源浪费”,关涉公共而非个人利益的信息公开应由人大主导,以提高信息公开的理性程度,“政府其实只需向人大阐辩明白,人大再向其所代表的公众公开”。[32]这两点批评的共同本质在于否认代议机关以外存在实现信息公开理性、有序的渠道。这无疑与现实不符。首先,理性、有序的信息公开,并非只能依靠人大监督,因为政府适用公开豁免还面临公众舆论压力。比如2013年,国家审计署通报全国9省45县的社会抚养费征收情况审计结果,发现统计上报计划外生育人口的数量不实,社会抚养费计征基数与各地实际收入水平差距较大,社会抚养费征收管理不规范等通病。[33]同年,浙江一名律师由于担心社会抚养费沦为“变相买卖的生财之道”,向全国31个省级计划生育和财政部门提出申请,要求公开“2012年度社会抚养费征收总额、预算、实际开支以及使用情况的审计”,被多地相关部门以“不掌握”或“内部信息”为由拒绝。[34]随后,有更多律师加入申请。[35]最终,迫于社会压力,国家卫计委公开要求7省人口计生委限期发布2012年度社会抚养费的收支情况信息。[36]这表明公众完全有能力成为约束政府滥用公开豁免条款的理性力量。其次,理性、有序的信息公开,不必然要求人大介入,因为人大既不垄断理性判断信息是否牵涉公共利益之权力,也非帮助公众理性解读政府信息的唯一中介。

   诚然,现实中公开“不足”与“过剩”并存,但这并非因为信息公开制度本身背离宪法基础或定位,而是由于制度实际运行未能落实其宪法基础和定位。公开“不足”的原因在于既有制度设计中对政府适用公开豁免条款的理性约束机制实效不彰。公开“过剩”则在相当程度上被夸大,更为常见的是大量公民提出生活维权型申请,其产生根源在于社会转型期矛盾多发、依法行政有待落实,而这恰恰需要深化参与民主,使公民监督、批评、参与政府活动的渠道更加通畅。在此情形下,《条例》修订草案在维持原法基本框架的基础上,删除“三需要”,加强对公开豁免适用的约束以及采取适度措施规制信息公开申请权滥用,都是为了让我国的政府信息公开制度更加符合其宪法基础与定位。。

  

   三、政府信息公开制度的宪法展开

  

   如果说宪法基础揭示的是政府信息公开制度“为什么”,宪法定位解释其“是什么”,那么宪法展开要回答的就是“怎么办”,即依据宪法基础和定位,确定该制度应当具备的要素。如上所言,作为信息公开制度宪法基础的参与民主原则,本质上属于宪法人民主权原则的实现路径,其之所以区别于代议民主,不限于对公民个体权利保护以及要求理性、有序,也是为了更好地实现人民当家作主,让人民更有效地行使主权权力。这才是我国政府信息公开制度的根本价值依归。据此,政府信息公开制度的宪法展开要求其最大程度地实现人民的主权者地位。借鉴德国公法学家格耶利内克之理论,我国学者曾建构出人民的四种主权者地位。[37]以此为基础,可以梳理出政府信息公开制度对应的宪法上4种主权者地位。其中,主动地位是指人民有权参与政府行使权力的过程,获得相关信息;被动地位是指人民作为行政相对人负有遵从行政决定的义务,同时亦有权获得与行政决定有关、影响自身权益的信息;积极地位是指人民有权获得政府提供的服务,特别是信息服务;消极地位则是人民有权免受政府干扰,尤其是不当公开信息之侵扰。在此视角下,现行政府信息公开制度及此轮修法可做如下宪法展开:

   1.人民的主动地位。在《宪法》上体现为2条(人民以代议和参与的方式当家作主)、第27条(国家机关应倾听人民的意见和建议)以及第41条(公民有权向国家提出批评、建议、申诉、控告和检举)。以此为基础,在《条例》中,人民的主动地位突出体现于第9~12条(政府应主动公开需要社会公众广泛知晓或者参与的信息、国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策、财政预算、决算报告、城乡建设和管理的重大事项、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况等),以及第13条(公民有权申请公开有关政府职权行使的信息)。《条例》修订草案中,人民的主动地位体现得更加充分,具体包括第9条(人民有权对政府信息公开工作提出批评和建议)、第19~20条(政府应主动公开对于涉及公众利益重大调整、需要公众广泛知晓,以及需要公众参与公共决策的相关政府信息)、第26条(公民有权向具有公共事务管理职能的行政机关申请信息)、第38条(行政机关可将被多人申请的信息纳入主动公开范围)和第39条(公民有权建议行政机关把所申请的特定信息纳入主动公开范围)。这些要求都旨在确保人民获得政府行使权力的相关信息,以便参与行政过程。

   2.人民的被动地位。其在《宪法》上的表现主要是第27条(国家机关应接受人民监督)和第41条(公民有权向国家提出批评、建议、申诉、控告和检举)。《条例》第9条(应主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息)和第13条(公民有权申请公开关涉个人权益的信息)对此做了进一步细化。这一点由《条例》修订草案第26条(公民有权申请公开关涉个人权益的信息)所延续,保障人民有权获得影响自身权益的政府信息。

   3.人民的积极地位。《宪法》上表现为27条(国家机关为人民服务)、第19条(国家提高人民科学文化水平)、第47条(国家帮助和鼓励公民的教育、科研和文艺活动)和第45条(国家发展社会保险、社会救济事业)。其在《条例》中则体现为第13条(公民申请信息公开满足自身生产、生活和科研需要)和第16条(各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民获取政府信息提供便利)。该地位在《条例》修订草案中得到进一步强化。

   4.人民的消极地位。在《宪法》上,其指向第33条(国家尊重和保障人权)、第38条(公民人格尊严不受侵犯)和第40条(公民个人隐私不受侵犯)。《条例》中,该地位体现于第6条(政府信息公开应准确,否则应澄清)、第7条(确保多个行政机关发布的政府信息准确一致)、第14条(信息公开不得侵犯个人隐私)和第25条(公民有权要求更正与自身相关的不准确政府信息)。《条例》修订草案基本延续了之前的做法。

由此可见,整体而言,现行政府信息公开制度比较充分地体现了宪法上人民的4种主权者地位,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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