史啸虎:应允许并鼓励农民组建社区型合作社

选择字号:   本文共阅读 3711 次 更新时间:2019-03-13 23:28:41

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史啸虎 (进入专栏)  

  

   2007年7月1日正式实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》是新中国走上合作化道路以来颁行的第一部有关合作社的法律。这部法律对于“规范农民专业合作社的组织和行为,保护农民专业合作社及其成员的合法权益,促进农业和农村经济的发展”必将起到巨大的促进作用。这一点是无庸置疑的。

  

   但奇怪的是,这部法律的约定范围却非常有限,仅仅是所谓“农民专业合作社”,而这个专业合作社则是以“提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”为主,属于购销合作社之一种。[1]合作社作为一种合作自治性经济组织,涉及领域广泛,类型众多,如按国际合作社联盟成员组织所属的行业分,大致分为农业、消费、银行、信贷、保险、工业、能源、储运、渔业、住房、旅游等十一种合作社。[2]其中,农业合作社又分为生产合作社和购销合作社两种,而消费合作社、住房合作社以及信贷、保险及旅游合作社等又属于社区合作社。

  

   我国的合作经济出现和发展已有近百年了,从新中国一成立起我国的合作经济就有了一个良好的开端和发展。比如,1949年建国前夕的建国大纲《中国人民政治协商会议共同纲领》就约定了要在我国要“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则,发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社,在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。”[3] 可见,在近七十年前,合作社在我国,无论城乡,就已经是类型繁多了。

  

   而且,根据1995年国际合作社联盟成立100周年时通过的《关于合作社特征的宣言》又进一步确定了合作社“关心社区原则”。根据这个原则,宣言认为“合作社是为社员的利益而存在的,由于在一个特定的区域内与社员的这种密切关系,使得合作社与其所在的社区也有着千丝万缕的联系。因此,合作社有责任保证促进所在地区经济的、社会的和文化的发展,有责任保护所在地区的环境。” 然而,到了二十一世纪,我国颁行的中国唯一的一部合作社法却故意回避了社区合作社,只约定了如此众多类型的合作社中的一种,即所谓专业合作社,而且还仅仅是农民的。如果说我们提倡经济全球化,那为何在允许国人兴办合作社的问题上却如此地加以限制、不合潮流?

  

   这些年来,国内许多学者一再撰文要求尽快拟定和颁行综合性的《中华人民共和国合作社法》以适应我国合作经济发展的迫切需要。笔者早在2005年的一篇文章中也一再论述了拟订农村合作社法应该将鼓励农民组建社区合作社包括进去的必要性和重要性,并建议该法名称改为《合作社法》,而不要狭隘地称作所谓《农民专业合作社法》。[4]但遗憾的是,最后颁行的这部合作社法还是称作《农民专业合作社法》,丝毫未提及众多学人多年呼吁的社区合作社问题。

  

   对于这么一个令人匪夷所思的问题,该法起草小组相关负责人当年在回答《瞭望》周刊记者提出的“我们提了20多年的社区合作组织,有没有进入立法机构的视野”这么一个问题时,竟然说,“关于社区合作组织立法的问题”,该法之所以撇开社区合作社是因为“农村集体经济组织的改革问题,各地现在正在进行探讨,有些地方也搞了这些规定,但是对于全国的立法现在不太成熟。”[5]

  

   他的这番讲话发生在2006年,距今已有13年了。可是对于发展农村经济最为重要的社区型合作社在中国究竟能不能组建迄今还是一笔糊涂账。这些年里不知道中央已经颁发了多少个农村改革一号文件,而且农村改革到了今天还一点也看不到任何有关社区型合作社的立法迹象。这是不是意味着社区型合作社在中国的条件迄今还没有成熟呢?说实话,到如今我们仍然仅允许农民组建专业合作社而不允许其组建社区型合作社,就好像在工商业领域只允许人们注册个体工商户而不允许注册有限责任公司一样奇怪。

  

   诚然,我国的法律虽然没有约定所谓集体经济组织的法律概念,但是却明白无误地约定了哪些经济类型属于“集体所有制经济”。比如,1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,将宪法第八条第一款修改为:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”[6]

  

   这是宪法最近一次也是最明确地提到集体经济组织这个名词。该宪法修正案虽然仍然没有约定这个集体经济组织概念的内涵与外延,但却明明白白指出了“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这里,前两者的生产和供销属于专业合作社范畴,而后两者的信用与消费合作经济的组织载体则是指社区合作社。

  

   简言之,宪法修正案认为合作经济即属于集体经济或者就是集体经济的一种。这就等于是说:如果合作经济的组织载体是合作社的话,那么集体经济的组织载体——集体经济组织也就必然要包括合作社在内了。所以我们要问,宪法既然早已明确了各种信用和消费类的社区型合作社属于集体经济组织,那么为何到现在也不允许农民自己组建信用及消费合作社呢?集体经济组织怎么改革也早已清楚了,那就是遵循《宪法》规定,尽快颁行包括专业合作社和社区合作社在内的统一合作社法,以为合作经济在我国的大发展提供一个坚实的法律基础。对此,我们是否可以说,我们迟至今天也不允许人们组建社区型合作社到底是合宪还是违宪呢?

  

   由此可见,仅从立法逻辑上分析,现在也是通过拟订和颁行社区合作社法以正视听并在我国原有的法律体系上进行突破和重建的最佳时期。比如,专业合作社属于宪法修正案提到的生产和供销合作经济的组织载体,而社区合作社则可以将该修正案提及的其它所有“信用和消费等各种形式的合作经济”的组织载体具体化了。

  

   注意,宪法修正案提及的以及本书这里所说的“供销”和“信用”合作经济,与目前的早已改制企业化了的供销合作社和信用合作社并无关系,而是指按照拟颁行的法律在我国即将大量涌现的全新的农民的专业合作社和社区合作社。在综合性的合作社法正式颁行之前,我们还应该强制要求现在的那些早已公司化的供销社全部更改名称,以将合作社这个令人尊敬的称呼重新还给真正的合作社法人。

  

   如果我们这样做,一直困扰我们的集体经济组织的法定概念的难题也就有一个很好的解决的办法和余地了。通过拟订和颁行《中华人民共和国农村合作社法》(即将农民专业合作社与社区型合作社均包括在内,可以暂不包括城市社区合作社,但其实也并非完全不可以),我们就可以从法律上厘清专业合作社和社区合作社都属于集体经济组织的一个重要组成部分的法律概念,使得法律概念一直模糊不清的集体经济组织首次具有了一种法定的组织形式或载体。

  

   另外,我们2007年才付诸实施的《中华人民共和国物权法》一再说要保护各个平等主体,包括集体经济组织的财产所有权,但也是由于无法界定所谓集体经济组织的定义,致使集体经济组织的财产权在该法中仍然无法得到明确的约定。而且,由于我们在《物权法》中没有把合作社作为一个平等的法律主体列入,致使合作社的财产权即使在《物权法》颁行后也无法得到保障。

  

   大家知道,我们在建设新农村方面遇到的最大挑战并非仅仅是增加政府财政对农村和农业的投入,也并非仅仅是减免农民负担,而是要改革我们现有的那些不合理的“三农”制度,也即改革所谓的落后的生产关系问题。这些制度上的问题包括土地制度、农村和城市二元户籍制度、基层政府的设置和管理体制、村民自治制度以及合作经济制度等。我国中央政府在过去几十年中不下五、六次地系统地提出过建设新农村的设想但始终未能成功的实践告诉我们,以上这些带根本性的涉农制度如不加以彻底而正确的改革,我国这次的乡村振兴战略也是不可能成功的。

  

   按照国际通行的合作社原则,所谓农村社区型合作社是指在一定的农村社区范围内(多为人口集中居住地,或由较大的村庄或若干个较小的村庄组成,或由乡镇政府所在地的小市镇及其周围组成。在交通日渐便利的情况下,社区的范围可以更大些),由社区民众(我国目前就是农村户籍人口,户籍制度改革后应指那些生活在那些社区里的居民)按照自愿原则建立起来的具有互助合作性的自主自助的综合性的经济组织。社区合作社与所谓生产或营销性的专业合作社的区别主要在于它更多地具有所从事行业和业务的社会性与公益性。

  

   与企业不同的是,合作社首先不是营利性机构,而是以向社员提供最低成本的优质服务与交易产品为宗旨;其次,合作社并非按照股权比例行使管理决策权,而是在内部实行社员一人一票的平等投票权。所以一般认为,合作社的非营利性质既不符合企业法人,也不符合我国现有的社团法人的特性。换言之,合作社是一种介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态的特有的经济组织,也叫合作社法人。我国近年颁行的《民法总则》终于约定了合作社为特别法人。这是值得欣慰的。

  

   根据合作社的一般分类原则,社区型合作社包括消费合作社、信贷金融合作社、住房合作社、教育合作社、医疗卫生合作社、养老合作社以及土地利用合作社等等。也就是说,在几乎所有涉及所在社区的经济、社会、文化以及环境发展的领域,我们都可以通过组建社区合作社来向社区内居民提供所需要的社会公益服务,以提高社区居民的物质和文化生活的质量。

  

   社区合作社的综合性的社会服务功能是专业合作社所不能替代的。比如,农村的一些基础设施和公用设施,如灌溉水渠建造与维护、住房改建和社区内道路修建等,也只有通过社区合作的方式进行效率才高而成本才低。而且一些农业生产共用设施,如大型拖拉机、联合收割机、农业仓库和农机具修理厂等如通过合作社来加以添置和运作,其使用成本也会更低,而使用价值则会更大。再如,农村教育,特别是对农村居民进行的各种技能培训和专业教育以及农村医疗卫生,甚至农民养老等社会公益性事业,更是需要以合作社的方式进行才可以取得实实在在的效果。

  

   还有一种社区型合作社叫土地利用或土地发展合作社,即一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社也是非营利性合作经济组织。农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社,而将那些早已被农户承包,即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性,如面积、位置、地形以及土地类型和用途等,产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。

  

就其性质而言,这类农业土地合作社也叫土地利用合作社,属于一种公用合作社。(点击此处阅读下一页)

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