周叶中 刘诗琪:地方制度视域下区域协调发展法制框架研究

选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2019-03-05 00:36:51

进入专题: 区域协调发展   中央与地方关系   跨域治理  

周叶中   刘诗琪  

   【摘要】 行政区划的刚性约束与生产要素的跨区域流动和公共事务的跨域治理存在结构性偏差,这是政府主导区域协调发展的现实基础。区域协调发展涉及地方政府与市场的协调、地方政府之间的协调、以及中央与地方事权的界定划分,它实际指向了地方制度的总体范畴与整体框架,因此需要在单一制国家结构形式下依据地方制度的理论框架,结合区域协调发展的生成动因,对区域协调发展中的核心关系进行梳理,进而构建出政府主导与市场机制分工相协调、行政区域划分稳定性与适应性相协调、地方执行中央事权的协调、地方自主权行使的区域协调等四位一体的法制协调机制。

   【中文关键词】 区域协调发展;中央与地方关系;跨域治理;地方制度;区域法制

  

   伴随着区域主义的崛起和国家区域协调发展战略的深入推进,与区域法制建设相关的实践和理论问题受到学界的高度关注。问题的重点在于如何构建一个与区域协调发展相适应的法制框架。然而,既有研究主要偏重于从陈述性的微观层面展开,缺乏对区域协调发展的整体性分析视角。从区域协调发展的动因与实践来看,区域协调发展指的是政府主导的生产要素的跨行政区域统筹与公共事务的跨行政区域治理,它包含着政府与市场的区分,中央与地方的互动,地方政府之间的横向联系。基于上述考察与认知,将区域协调发展作为地方制度的实践问题进行研究分析,从而厘清区域协调发展所应关照的核心问题,是保障区域协调发展的可持续性,实现与国家治理体系和治理能力现代化相耦合的必要前提。

  

   一、区域协调发展的不同模式和现实动因

  

   随着生产要素流动性的增强与地方公共治理事务外溢性的凸显,以区域经济一体化、跨区域环境治理、流域治理等为主要内容的区域协调发展议题受到中央与地方关注。在中央政府层面,出现了中央主导的区域协调发展模式,即中央政府在国家经济发展总体规划下确立的,在“推进区域协调发展”战略下形成的区域性联合,[1]包括西部大开发、振兴东北老工业基地、京津冀协调发展等。在地方政府层面,自主形成了多个具有相似经济水平、历史传统和文化背景的地区彼此联合的地方区域协调发展模式。这些由中央与地方促发的区域协调发展,出于侧重点的差异性,带来了不同的区域协调发展模式。与此同时,由于各区域有着互不一致的协调发展议题与协调发展的社会环境,地方自主探索的区域协调发展也呈现出多样化实施样态。因此,基于中央与地方面对区域协调发展的不同观察视角和侧重点,以及地方发展的自主性需求,区域协调发展实践背后折射出了多层次的动因。整体来看,区域协调发展的生成动因包括以下四个方面:

   第一,社会主义市场经济的产生与发展是区域协调发展的基础动因。计划经济体制下,以行政区域为边界形成较为稳定的经济区域。在政府主导下,跨行政区域的经济交流较为简单,地方政府间的合作多于竞争。在计划经济向社会主义市场经济转轨过程中,地方政府间在一些关涉地方重大利益的发展议题上,竞争意识仍大于合作意识。追求地方利益最大化的政府间竞争客观存在,并由此形成地方的自我封闭倾向,并被相关研究概括为行政区经济。[2]实践表明,越是经济发达的地方或者越具有经济发展潜力的地方,越内在地要求实现区域之间的联合与协作,如长三角、珠三角等区域。[3]反之,在通常情况下,越是经济欠发展的地区,地方保护主义越是盛行。在这些地区,单纯靠地方自发方式谋求行政区经济向市场经济转型,难度可想而知。因此,由打破地方封闭为目标所促发的区域协调发展,更多的为国家建构型区域协调发展模式所吸收。

   第二,在市场经济作用下,公共事务跨区域治理渐趋常态,由此催生地方政府间开展行政协同的必要。从公共事务治理的维度来看,以行政区为单位的政府职能范围,能够使地方政府之间的职责较为清晰,对于解决地方政府行政辖区范围内的公共事务,一般说来是可行而有效的。然而,在公共事务外溢化的时代背景下,原本可以在单一行政区内完成的公共事务,如大气治理、河流整治等已经超越单个地方政府的治理权限。由此产生的矛盾是,公共事务逸脱行政区划,而针对它的治理权限却受制于行政区划。[4]

   第三,在市场规律支配下,中央通过区域协调发展战略进行宏观调控,用以平衡区域发展差距。地方经济社会发展水平的差异,不仅事关人民收入水平与政府公共服务水平,还关乎社会整体的稳定性。在由计划经济向市场经济转轨的过程中,先期的政策倾斜与国家制度安排,一定程度上导致了地区经济发展的不平衡。但在市场经济渐趋成熟,资源的吸附效应不断发挥作用的情况下,任由市场配置资源的经济发展,则加剧了地区发展的不平衡性。因此,中央政府积极主导西部大开发、东北老工业基地振兴、京津冀协调发展等区域协调发展战略。

   第四,在中央主导的“自上而下”区域协调发展背景下,地方通过自主探索“自下而上”的区域协调发展模式,用以补充中央制度供给的不足。在单一制国家结构形式下,国家治理的一大传统,就是各层级的政府治理活动都依赖国家的顶层设计与成熟的制度建构。尤其是对我国这样一个有着“大一统”传统的国家而言,从民间到官方均形成了对中央制度供给的心理依赖。从建国之初到改革开放前的历史时期,从中央到地方的国家治理手段也的确遵循着较为统一稳定的制度与秩序。然而随着改革开放的不断推进,在地方经济活力得到释放的同时,区域间的社会发展水平、治理环境因素的差异则不断加大,这在客观上给“大一统”的制度构造提出了极大挑战。由此,区域协调发展的客观需求与中央主导的区域协调发展战略之间,难免存在一定的时间差。在此情况下,存在着利益相关性的不同行政区域的地方政府之间自主探索区域协调发展机制,而后报请中央批准已成为区域协调发展的生成路径。

   二、区域协调发展机制的既有研究及其拓展空间

   区域协调发展机制主要涉及区域协调发展的生成方式、组织形式、职权配置、纠纷处理等内容。相关研究通过对跨区域协调发展的实践状况进行考察和分析,提炼出几种典型的跨区域协调发展机制。在此基础上,围绕跨区域协调发展涉及的制度构造的合法性问题、协同机制的有效性问题、纠纷解决的可行性问题等进行广泛讨论,并就跨区域协调发展、跨区域治理等涉及的法治理论问题,进行尝试性建构。

   (一)区域协调发展机制的既有研究

   在横向上,相关研究成果主要在以下两个层面展开:一是区域协调发展的制度生成层面,包括区域立法、区域行政协议;二是区域协调发展的制度运行层面,主要集中于区域协调发展过程中的区域纠纷解决。在纵向上,相关研究主要有:一是关注区域协调发展的具体问题,如某一区域的协调发展问题分析、某一公共事务的跨区域治理问题;二是关注区域协调发展所涉及的理论问题。

   首先,关于区域协调发展制度的生成与运行,叶必丰教授根据我国实践,归纳出保障区域发展一体化的五种治理机制,即区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导。[5]其中,区域行政协议与区域协作立法得到更为充分的关注与讨论,并形成到底是行政协议先行,还是协调立法先行,抑或是同时进行的分歧。主张行政协议先行的观点,以行政协议达成区域协调发展机制的合理性、可行性以及效力问题进行了深入探讨。[6]运用解释学方法,强调在既有宪法体制框架下,以相对可控的制度成本创设区域协调机制。也有观点将之归纳为跨区域软法治理。[7]

   区域协作立法意味着既有立法体制安排乃至法律体系可能面临重新解释与调整的局面。与行政协议主张背后所持的制度成本以及合法性乃至合宪性关照不同的是,区域协作立法模式更多考虑的是区域协调机制的效力与实效问题。行政立法较之行政协议,更能解决区域协调的拘束力问题。区域协调发展除需要建构成熟的生成机制外,还需面对区域内的协同参与主体,即地方政府间建立矛盾纠纷处理机制。但无论何种模式的区域协调发展,在运作过程中都不可避免会出现地方政府之间的纠纷问题。因此,有关区域协调发展制度生成方面的研究,大多会延伸至纠纷处理机制的探讨与构建之中。区域协调发展的行政协议模式与区域协作立法模式关于纠纷解决机制,都分别指向协商调解与诉讼裁决两种不同路径。

   其次,关于区域协调发展机制的分析与归纳方式,已有研究成果基本呈现出由实践描述到规范分析再到理论探讨几个层次。一是从微观视角切入对“珠三角”、“长三角”、“京津冀”等区域协调发展具体问题的描述;二是对不同区域协调发展与法律治理的模式进行提炼,由此构成研究的中观视角;三是对不同实践模式及其法律治理困境折射出的共性问题进行反思,由此开启对行政行为理论、[8]区域经济法理论[9]以及区域法治[10]等问题的思考与理论建构的宏观视角,以期形成区域协调发展机制的理论支撑与学科话语。

   (二)区域协调发展机制探讨的可拓展空间

   有关区域协调发展机制的既有研究为相关问题的理论分析奠定了良好基础。不同的理论视角对区域协调发展问题的分析论证,为深刻认知区域协调发展的法治内涵,探索区域协调发展的本质性问题开拓了思路。与此同时,结合对区域协调发展生成动因的分析,以及对区域协调发展涉及的既有国家制度安排可见,相关研究还存在进一步探讨的空间,具体包括以下三点:

   一是尽管既有研究已对几种区域协调发展机制进行归纳与分析,但并未申明不同类型的机制之间是否存在内在关联或存在共同的问题指向。从前文分析的区域协调发展动因来看,它涉及中央与地方之间,跨行政区划地方之间的联系。这种联系中最值得关注的是行政区划与发展需求之间存在错位。既有研究充分关注到发展需求这一端,围绕环境保护、河流治理等具体议题进行实践描述与制度构建,但对相关制度机制的总体构造与设计则稍显不足。在行政区划这一端,主要涉及政府间区域协调发展机制问题。对此,虽然已有研究提出的行政协议模式、地方协作立法模式等已超越微观问题的分析视角,但并未给出有关区域协调发展机制的整体方案。

   二是既有研究没有对地方政府间的纠纷进行分类识别。地方与地方之间的事务联系构成纠纷产生的前提。在实践中,地方与地方的联系主要通过两种方式:一是建立在地方内部事务治理过程中出现外溢的情形下,地方内部事务治理行为对相邻地方政府治理行为产生影响,进而形成关联;二是建立在区域协调发展机制下,区域内的不同地方基于区域协作要求而产生的事务纠纷。可见,地方政府间的纠纷问题,并非均出自区域协调发展机制之中,因而针对不同情况下出现的地方政府间的治理纠纷,需导入不同的纠纷程序。对第一种情况下政府间纠纷的处理,可以根据法律规定或是依据科层协同等传统方式加以解决;针对发生在区域协调发展机制中的地方政府间纠纷,则需考虑区域协调发展的整体制度框架,建立专门的纠纷解决机制。

三是有关区域协调发展机制的既有研究在合理性与有效性方面并不充分。尽管基于区域协调发展,政府之间的合作较为迅速,形式也不断更新,但从实践效果来看,情况并不令人满意,因为绝大多数合作都停留在形式层面,没有取得实质性效果。[11]而在区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种区域协调发展机制中,由于区域行政协议涉及中央与地方事权,为降低法律风险与政治风险,区域行政协议通常仅规定倡导性内容,正因为如此,所以缺乏约束力。同理,区域合作组织也游离于行政体制之外,缺乏相应的权威与执行力。虽然区域行政规划与区域行政指导是国务院通过行政批复形式,针对具体区域协调发展做出的指导性意见,[12]但并不具有普遍的适用性。关于区域协作立法,实际可行的也主要是松散型立法,即通过立法过程的沟通与协商,尽可能保持内容的一致性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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