肖中扬:论新时代行政检察

选择字号:   本文共阅读 424 次 更新时间:2019-03-05 00:31:41

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肖中扬  

   【摘要】 党的十九大报告指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,新时代对全面依法治国提出了更高的要求。在经济科技迅猛发展、人民对美好生活需要日益广泛、全面深化改革的新时代,社会生活、国家事务日益纷繁复杂,亟待通过依法行政来规范社会行为、解决经济社会发展中的矛盾。实践中,行政权覆盖的范围十分广泛,不作为、乱作为、慢作为等行政乱象屡禁不止,亟需运用法治的方式加以严格规范和科学控制。行政检察工作是促进依法行政、推进全面深化改革的重要手段,也是新时代发挥检察机关职能作用的重要内容。近年来,各地检察机关积极探索对行政违法行为进行监督,取得了良好的法律效果和社会效果,但是这项工作缺乏一定的理论研究基础,司法实践也提出了不少新的课题。本文拟对行政检察的实践进行回溯总结,并从理论层面对行政检察的指导理念、基本内涵、比较研究、制度设计、机制构建等问题进行论证和阐释,提出行政检察体系构建完善的初步设想,以期对进一步推动新时代行政检察工作有所裨益。

   【中文关键词】 行政检察;正当性;实践探索;体系构建

  

   党的十九大指出中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。新的时代人民美好生活需要日益广泛,在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长;新的时代全面深化改革进入深水区,国家治理体系和治理能力有待进一步完善;新的时代需要依法治国、依法执政、依法行政共同推进,需要法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国的关键是政府依法行政,新时代依法治国的实践要求行政主体在法治的轨道上开展工作,要求强化对行政权运行的制约和监督,让权力在阳光下运行。毛泽东主席讲,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。”[1]习近平总书记强调,“要健全权力运行制约和监督体系”“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。[2]我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关,代表人民行使法律监督权力。依据宪法的授权开展行政检察工作,监督行政权依法、规范、有序运行,促进行政法治,是新时代加强以法治权、以权治权的重要抓手,是推进全面依法治国、全面深化改革的重要方面,对在新时代维护宪法权威,在新的历史方位建设社会主义法治国家具有重要的理论和现实意义。

  

   一、关于行政检察的基本界定

  

   (一)关于行政检察的不同学说

   行政检察目前尚无统一的概念和定义,理论研究成果并不多见。[3]依据对监督范围的不同把握标准,代表性的观点大致有三种:

   1.广义说。该说认为,检察权应有效制约行政权,表现在对一般违法性行政行为的监督。“一般违法性行政行为,从抽象行政行为看,主要有行政主体制定的规范性文件违反上位法或制定规范性文件的程序违反法律规定。从具体行政行为看,主要有证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越权限、滥用职权、不履行或拖延履行法定职责、行政处罚显失公正等。”[4] “检察机关作为我国专门的法律监督机关,重要职责之一是全面维护好社会主义法制的统一,应该有权对规范性文件的合法性进行检察监督,并有宪法和法律依据。对于行政机关在行政过程中所制定的除法规、规章以外的规范性文件,应属于检察机关的监督范畴之内。”[5] “除了具体行政行为是行政检察的主要内容外,把抽象行政行为纳入行政执法检察监督的范围以提高监督效果。”[6]

   2.狭义说。较广义说而言,狭义说缩小了行政检察的范围。该观点认为,行政检察应主要把范围集中在实施行政行为过程中的部分违规情形和违法现象。“目前,检察机关针对行政行为的直接监督,基本上停留在探索和论证阶段。对于行政活动的监督,仅限于特定的行政领域或者特定的行政事项。”[7]部分行政行为与行政活动,主要是行政主体对侵害公民合法权益、国家利益和社会公共利益违法行政行为和不作为以及对劳动教养活动的监督、职务犯罪的预防等方面。[8]从行为类型上看,“行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政检查、重大行政决策、行政不作为等都可纳入检察监督范围。”[9]监督的侧重点应放在“维护国家利益、社会公共利益和集体利益上,具有主动监督的特点。”[10]主要有涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为、社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为、严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为、对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送行为的监督。[11]

   3.最狭义说。这种观点的基本主张为,将所有行政执法的具体行政行为都纳入检察监督的规制范围不利于实行有效监督,缺乏必要性和现实性。具体而言:“从行政权最容易寻租和被滥用的角度,将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国有资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等纳入检察监督的视野比较现实和可行。”[12]应当围绕社会公共利益这一核心,监督重点是“国有资产转让、环境资源保护、食品药品监管、土地审批、基本建设项目等领域的不作为、乱作为,严重损害国家利益、社会公共利益的情形。”[13]检察机关对这几类行政行为进行监督不但符合法理,也与当前法律法规对检察权监督行政权的规定精神一脉相承。

   (二)对有关行政检察学说的评析

   上述几种学说,共同之处在于都强调了开展行政检察的重要性和必要性,区别在于对于监督范围的界定有所不同,有的侧重检察权对行政权的全面制约,有的认为监督的重点应当放在实施行政行为过程中的违法情形和违规现象,还有的从监督的现实紧迫需要出发,仅界定几种行政行为作为检察监督的对象,每种观点的理论定位不同,侧重点存异,但价值取向趋同,对进一步深入研究行政检察具有积极的参考意义。

   1.对广义说的评析。广义说实质就是将抽象行政行为和具体行政行为都纳入检察监督的范围。在现有法律框架下,对部分抽象行政行为的监督方式主要限于权力机关监督和上级行政机关的监督,以及由审判机关在行政诉讼中进行附带审查。根据《宪法》和《立法法》的相关规定,检察机关并没有监督行政机关抽象行政行为的权限,检察机关虽负有维护法制统一的基本职责,但法律监督权之行使必须针对具体案件或行为进行。[14]

   2.对最狭义说的评析。该说具有一定的可操作性,但是将检察监督的范围仅局限于几项行政活动,其监督作用得不到有效发挥。毋庸讳言,对于侵害行政相对人合法权益的行政行为,都应当纳入检察监督的对象。

   3.对狭义说的评析。较之广义说和最狭义说,狭义说的观点较为合理,但是,狭义说的观点也有其不足之处,“行政执法检察监督的范围应当是侵犯国家、公共利益或不特定主体合法权益的情形”[15]的观点值得商榷。因为多数行政执法的对象是十分具体的个人或者法人,将其排除在监督的范围之外显然不尽合理。

   (三)对行政检察的基本界定[16]

   界定行政检察,无外乎要考虑监督主体、监督对象、监督规则、监督范围四个方面的问题,其中监督范围是最为关键和核心的要素。实践中,如果监督的范围过于狭窄,无法对权力进行全面有效的监督,难以避免权力滥用的发生;如果对行政权力限制过度,监督范围过大,则不利于行政主体对社会事务进行有效管理,也会限制其为公众服务的积极性。因此,监督的范围应当宽窄适宜。考虑到开展行政检察监督尚处于探索和完善阶段,从可行性和可操作性角度出发,应当将行政检察的重点放在损害国家利益和社会公共利益的行政违法行为方面,同时也应当包括损害个人、法人合法权益的行政违法行为。基于此,所谓行政检察是检察机关为了有效地支持和促进依法行政,根据宪法授予其享有的法律监督权,以相关法律规定为基础,按照一定的法律程序,监督行政机关行使职权,并对履行监督职责过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民法人合法权益的违法行政行为进行纠正的活动。这种监督具有以下特征:

   1.宪法性

   在我国,最高权力机关通过宪法将国家专门法律监督权授予检察机关,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。[17]人民检察院依据宪法和法律监督制约行政权、审判权,确保权力的运行符合宪法和法治原则。由检察机关承担对行政行为的监督职责,对行政主体的行政执法行为实施具有法律效力的督促。这既是对宪法精神的实际落实,也是法律监督本意的回归。因此,行政检察具有宪法性,其目的亦在于维护宪法的统一、尊严、权威。

   2.专门性

   人民代表大会及其常委会的监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督,不可能是经常性的具体的监督。[18]基于人大监督的非职业化、非经常性,[19]需要将专门的法律监督权赋予专门的机关行使。因此,检察机关被授权作为专门的法律监督机关,弥补宏观监督的不足。这种专门的法律监督权,具有一定的排他性,由检察机关独立行使。检察机关通过建立专门机构、[20]配备专门人员,运用专门的手段、方式保证监督权的实现,使得国家权力机关的宏观监督向中观、微观监督转化,开展经常性监督,保证国家权力监督体系的正常运转。专门性的特征使其与立法监督、行政诉讼等外部监督和行政复议等内部监督形式有了明确具体的划分界限,监督效力和监督结果也有着明显的区别。

   3.主动性[21]

   检察权锲入行政执法活动的法律监督,是以积极主动的形式出现,不同于行政复议、行政诉讼等被动监督方式。我国行政复议及行政诉讼程序启动需要行政相对人提出诉求,遵循“不告不理”的原则。开展行政检察是检察机关的职责所在,检察机关应当积极主动履行职责,但是主动性并不代表要“四处出击”,而是在法律规定的情形出现时才能实施监督行为。即只要其在履行职责过程中发现存在法律规定监督范围之内的行政违法行为就应当启动监督程序,纠正违法行为,督促行政机关依法行使职权。这种监督相对于中立裁判的司法监督和行政机关内部监督具有明显优势,在监督力度和监督效果上更具保障性。

   4.程序性

   如前所述,行政检察具有主动性,但主动性不能是肆意的、放任的,相反要保持谦抑性、有限性,通过制定完备的程序来规范行政检察行为。现代法治国家确立了以科学、公正的程序规范公权力的行使过程的正当程序原则。[22]按照正当程序的要求,当国家权力对公民、组织的权利造成不利影响时,国家机关就有义务为该公民、组织提供表达意见的救济机会。检察机关对行政执法进行监督也要遵循正当程序原则,其受正当程序约束的程度依据对公民、组织的权利义务关系影响程度的不同而有所不同。

  

   二、行政检察的正当性与实践探索

  

   在明确了行政检察基本属性的前提下,有必要对其正当性进行探讨。“在现代社会,大多数国家实际上都实行行政权力优先的原则,虽然行政机关的职责在于执行立法机构制定的法律和决定,但是它在立法过程中往往是选择地支持一部分法案成为法律;或者使用浑身解数将其修改得面目全非,合乎自己的意愿之后再让它通过而成为法律。”[23]因此,在现代国家中,无一不是对行政权力进行制约和监督,以防止行政权的滥用。

   (一)行政检察的正当性

行政检察在包含人大监督、监察监督、审计监督、行政机关上级监督以及公民、法人和其他组织监督等整体国家法律监督体系之中,依照一定的程序对行政机关的行政行为进行监督,不代行,不干预,建议纠正违法行为,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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