郑毅:《立法法》修改后自治州一般地方立法权与自治立法权关系研究

选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2019-02-28 00:03:43

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郑毅  

   【摘要】 2015年《立法法》的修改赋予了30个自治州二元立法权结构,但一般地方立法权和自治立法权的边界和选择适用标准何在?传统理论层面“一揽子”的区分进路面临困境,应根据具体立法事项区分不同选择模式:仅属一般地方立法权的事项由《立法法》第72、82条规定的三类范围及民族性因素的反向排除共同确定;仅属自治立法权的事项可结合“本民族内部事务”诠释的理论标准、《民族区域自治法》教义学分析的规范标准以及具体变通和停止路径的形式标准综合分析;兼涉两类事项时,还应区分形式重合与实质重合的不同情况分别判定。此外,存在已有上位立法时的选择策略也应分情况讨论。自治州获得一般地方立法权并不意味着对自治立法权控制的强化,反而是对其内在立法权结构的优化,对民族区域自治法制影响深远。

   【中文关键词】 《立法法》修改;自治州;一般地方立法权;自治立法权

  

   2015年3月修订的《立法法》72条第5款规定:“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第2款规定行使设区的市制定地方性法规的职权”;第82条第1款规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”。由此,继五大自治区后,30个自治州亦形成了二元立法权格局:传统上制定自治条例和单行条例的自治立法权,以及新获的制定地方性法规和地方政府规章的一般地方立法权。然而,自治州在何种情况下应适用自治立法权,又应在何种情况下适用一般地方立法权?易言之,自治立法权和一般地方立法权的边界和选择适用标准何在?自治州立法权结构改革蕴含了怎样的制度意图?其对中国特色社会主义法治体系的建设和完善以及全面推进依法治国又具有何种价值?

  

   一、张力:问题的提出与既有理论的孱弱

  

   (一)引论:从两个事例谈起

   事例一:《酉水河流域保护条例》的属性之辩。2014年底,恩施土家族苗族自治州和湘西土家族苗族自治州将单行条例《酉水河流域保护条例》的协同起草列入立法计划,委托吉首大学与湖北民族学院共同负责。[1]2015年在修改后的《立法法》赋予自治州一般地方立法权后,却出现两种不同声音:一派主张继续以单行条例的形式出台该条例,另一派却以生态保护问题本身缺乏民族性要素为由,建议改以地方性法规的方式出台该条例。在综合考虑各方面因素后,恩施州人大最终决定该条例改以地方性法规的形式推进出台,[2]而同步推进的《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》却仍以单行条例的形式出台。[3]

   事例二:石林保护的立法之争。云南省石林彝族自治县属昆明市代管的自治县。对于石林保护问题,昆明市早已通过两部市级地方性法规予以规制,即1990年由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会就通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》,以及2008年由昆明市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《昆明市石林风景名胜区保护条例》。而2014年,石林县却绕过昆明市,将拟制定的自治县单行条例——《云南省石林彝族自治县石林喀斯特世界自然遗产地保护管理条例》(以下简称《石林自然遗产保护条例》)直接上报云南省,并于2016年3月31日被云南省第十二届人大常委会第二十六次会议审议批准。[4]由此,同为石林保护问题,却出现市县两级立法主体分别以一般地方立法和自治立法同时规制的情形,进而诱发了立法权限争议。

   显然,《酉水河保护条例》集中呈现了自治州在一般地方立法权和自治立法权两类立法权之间的选择难题;而石林保护立法虽然并不涉及自治州,但一般地方立法权和自治立法权的关系甄别同样构成解决问题的关键。

   (二)立论:传统划界模式的困境

   由于自治条例和单行条例的长期阙如,民族自治地方一般地方立法权和自治立法权的甄选适用在自治区层面从未实际发生,并无现成的经验积累,2015年《立法法》的修改方将该问题真正推到制度实施的“台前”。理论上,解决的关键在于明晰民族自治地方两类立法权的“楚河汉界”,[5]但笔者认为这一思路在各项“划界”标准上均难以实现明确区分。

   首先,主体程序的高度相似性。第一,根据《立法法》75条第1款,自治州的自治立法权仅由人大行使;根据《立法法》72条第5款,自治州的一般地方立法权既可由人大行使亦可由人大及其常委会行使;根据《立法法》76条,规定本行政区域内重大事项的地方性法规只能由自治州人大制定。可见,一般地方立法权和自治立法权主体仅在涉及非重大事项的地方范性法规层面方能呈现细微的差异。第二,根据《立法法》75条第1款和第72条第2款,自治州的自治法规和地方性法规均报其所在的省、自治区人大常委会批准,一般无异。[6]第三,根据《立法法》98条(二)、(三),自治州的地方性法规和自治法规均由其所在的省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案,同样无任何区别。

   其次,立法内容的深度关联性。理论和逻辑上,两种立法权的本质区别应集中呈现于立法事项的差异:根据《立法法》72条第2款和第5款,自治州的地方性法规须基于“本行政区域的具体情况和实际需要”;而根据《立法法》75条第1款,自治州自治法规的制定则须“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”。然而在官方释义中,前者被解释为“适应地方的实际情况,解决本行政区域的实际问题”,后者则被解释为“在法律规定的权限范围内,根据本行政区域的具体情况和实际需要”。[7]这种区分解释显然陷入了一种“钱钟书式吊诡”——不说可能还清楚,一说反而糊涂。[8]可见,虽然形式上两种立法权对应立法范围的规范表述不同,但只是“表述的内容为了与制度设计的‘形象’需要相一致而已”。[9]有学者即坦言:“如按照法律规定的广义解释,二者区别不大”。[10]虽然《立法法》72条第2款将地方性法规的立法事项范围进一步限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个方面,但其一,“城乡建设与管理”本身就存在扩大解释的倾向,其对于立法边界的实际限定效果尚值探讨;[11]其二,即便前述三类事项内涵明晰且确定,但当其与民族自治地方的实践相结合时,很容易由于晕染民族因素而成为具有“当地民族的政治、经济和文化的特点”的“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护”,依然无法在内容上实现与地方性法规的明确区分。

   最后,变通标准的低度适用性。《立法法》75条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”,可见在形式上,是否存在变通的成分似乎亦可作为区分自治立法权和一般地方立法权的标准。[12]然而该思路却又面临如下诘问。第一,“可以”(而非“应当”或“得”[13])的表述说明并非所有自治立法均涉及变通规定。一方面,在当前实践中,变通的内容仅出现于单行条例,而与自治条例无涉;[14]另一方面,即便是在单行条例的层面,真正包含变通规定的亦为数不多,且多聚焦婚龄等技术性规范。对于那些未涉及变通规定的自治法规,其与地方性法规的区别又何在?第二,并非所有变通规定均以单行条例为载体。在当前法律框架中,民族自治地方的变通权主要有三类:一是根据《立法法》75条第2款的自治法规变通,二是根据《民族区域自治法》20条的对上级国家机关不适当的决议、决定、命令和指示在执行上的变通或停止,三是根据以《刑法》90条为代表的单行法专门授权条款而制定的变通规定和补充规定。[15]可见,虽然自治法规的变通性是其与一般地方立法间相对明显的区分标志,但真正“出场”的机会其实并不多。

   (三)申论:破题思路的转换及其逻辑构建

   前述在理论和实践中构建逻辑通路,近似于埃利希(Eugen Ehrlich)提出的“对事实问题作出的裁决实际上是将待决事实涵涉到一个法律命题之下”的判断,[16]其前提乃是先在的“法律命题”的明确性。但若这一前提无法实现,我们不妨反其道而行之——以实践为导向,周延地勾勒出自治州一般地方立法权和自治立法权关系的框架,并基于相关理论和规范的支撑实现对问题的逐一破解。

   现假设存在某一特定的自治州待立法事项X,则自治州在判断该事项所应当适用的立法权类型时,面临四种可能性(如图一所示)。其中,情形④与一般地方立法权和自治立法权均无关涉,并不存在制定地方立法的空间。因此,下文将着重围绕前三种情形下自治州对两类立法权的选择问题分别展开论证。

   (图略)

   (图一)

  

   二、一般事项抑或自治事项“二选一”标准的建构及证成

  

   据图一逻辑,在情形②和情形中③中,一般地方立法权和自治立法权处于零和博弈状态,构成非此即彼的“二选一”关系模式,其关键即两类立法权各自固有、独占的立法范围的划定。

   (一)情形②:仅属一般地方立法权范围事项的判断

   1.直接规范依据:从《立法法》72条第2款展开

   关于自治州地方性法规立法事项的范围,最直接的依据源于《立法法》72条第2款,即城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护。[17]其中,“环境保护”和“历史文化保护”的内涵和范围相对明确,而“城乡建设管理”相对模糊的边界则存在诱发扩大解释的风险。[18]笔者认为,虽然“城乡建设与管理”的规范内涵尚需全国人大常委会根据《宪法》67条(四)的规定作出权威解释,[19]但其大致的边界在学理上是有可能进行初步推导的。[20]从构词法分析,该表述为二元结构,一是作为法定行为的“建设与管理”,二是作为条件限定的“城乡”。《宪法》9条从“土地”的视角大致确立了“城乡”的三元结构——城市、城市郊区和农村。2007年《城乡规划法》则提供了更直接的依据,其2条第2款规定:“本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。而另一个可能的管窥路径是,作为全国城乡建设的核心行政主管部门——住房与城乡建设部已通过内部职能划分的方式亦在一定程度上影射了“城乡建设”的内涵,即城乡规划、市场监管、城市建设、村镇建设、质量管理等。[21]至于“城乡管理”,虽然目前尚无明确的界定,但“城市管理”的内涵却有迹可循——2015年12月24日印发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中办发[2015]37号)明确:“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。”将“城市管理”事项的空间范围拓展至镇、乡和村庄,即为“城乡管理”的内涵。

   由上,若X事项属于前述三类事项的范畴之一,则可初步判定其具有被划入纯粹的一般地方立法权项下的可能性。

   2.排除性依据:是否具有民族因素的判断标准

逻辑上,X属于纯碎的一般地方立法权事项的判断成立,除了其符合《立法法》72条第2款的“范畴规则”外,还应当反向排除其对民族因素的牵涉,原因是《立法法》所列举的可能制定地方性法规的三类事项在逻辑上均存在与自治州当地民族因素相结合的空间。如作为城乡建设与管理事项的城镇管理问题有可能牵涉特定民族聚居的街区,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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