陈永杰:地方政府的土地经营能力

——基于土地产权结构和经营策略的分析
选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2019-02-27 21:01:54

进入专题: 土地产权结构   地方政府  

陈永杰  

  

   摘 要:从土地产权结构和经营策略两个维度,引入地方政府土地经营能力的分析概念并解释其来源和形成过程,以此拓展已有研究中的“动力-过程”分析框架。地方政府的土地经营能力由一组权利构成:土地规划权、土地征收储备权、土地经营权。这些权利内生于中国的土地公有产权结构,并借助一系列具体制度安排派生而来。这些权利的运作是一个策略性过程。地方政府借助基于规划权和发展权所建构的“公共利益”策略和基于经营权的“分类经营”策略极大的强化了地方政府的组织和资本动员能力,进而为地方政府持续、高效率的实施土地经营行为奠定了基础。

   关键词:土地产权结构;经营策略;经营能力;地方政府

  

   改革开放以来,地方政府并没有单纯的向服务型政府转变,而是在“增长竞争”压力下,呈现出明显的发展型和经营性特征[1]。上个世纪90年代以来,随着地方政府从经营企业向经营辖区转变[2],“以地生财”和“以地引资”等土地经营活动成为地方政府经营的重点,并由此成为观察地方政府经济增长逻辑的一个重要“窗口”。[3-4]已有研究着重讨论地方政府土地经营的动力机制(激励/约束)和微观的土地出让策略,但却忽略了地方政府土地经营行为何以能够产生,即土地经营经营能力从何而来。这一问题的重要性在于激励/约束固然重要,但如果缺乏足够的能力,一项组织行为便难以产生。例如,从国际比较的的角度来看,一些私有制国家的地方政府与中国地方政府其实面临类似的激励/约束,如财政约束、增长压力等,但并没有产生像中国地方政府这样如此显著的土地经营行为,原因不在于缺乏经营动力,而是缺乏足够的能力基础。因此,本文将拓展已有研究中土地经营行为的动力和过程分析框架,引入地方政府土地经营能力概念,从土地产权结构和经营策略两个维度,分析其来源和形成过程。

  

   一、文献评述

  

   地方政府的土地经营行为何以产生?现有研究可大致划分为约束假说、激励假说和制度假说三类假说。前两类假说主要集中于土地经营行为产生的原因,后一类假说涉及到了地方政府的土地经营能力。约束假说认为,土地经营行为是分税制改革的“副产品”,这些学者认为地方政府热衷于土地运作是为了寻求其他收入来源,以应对分税制改革带来的财政约束[5-8]。激励假说通过实证检验认为约束假说并不能完全解释地方政府的土地经营行为,这一行为产生的真正原因是投资冲动[9]。该假说认为在政治晋升和财税收入激励下,地方政府具有“投资冲动”的特征,策略性的土地经营行为主要用来增强招商引资的竞争力[10-12],在这些学者看来土地经营行为是地方政府“投资激励”所内生出来的。不过,无论是财政压力还是投资冲动都可归于土地经营行为的形成“动机”,但却忽视了土地经营行为何以可能,即地方政府的土地经营能力。制度假说从土地交易市场的需求侧和供给侧两个向度初步回答了这一问题:一方面随着上个世纪90年代自由开放市场和住房商品化市场的初步形成,市场资本对城市土地的需求量显著扩张[13];另一方面,地方政府借助国家的一系列制度安排实现了“对建设用地的政府管制,土地征用的强制性以及对一级市场的垄断”[14]。由此,扩张的外部需求和土地的垄断供应共同推动了“以地生财”和“以地引资”得以实现、持续和强化。关于土地经营的运作过程,现有学者从宏观、中观和微观层次进行了描述和分析。从宏观来看,土地经营的过程本质上是一种“土地-财政-金融三位一体的发展模式”,[15-16]并形成了一种“双层经营结构”。[17]从中观层面看,土地经营的过程是一种“以地生财,以财养地”的投融资模式,即一方面通过土地财政和土地金融获取城市建设资金,另一方面通过城市基础设施投资,又带动土地价格的上涨,如此形成土地经营和城市建设之间的正反馈关系。[18]从微观来看,土地出让过程充满着策略性,例如周期性出让策略,[19]空间策略模仿[20]等。陶然,陆曦等进一步具体分析了地方政府的出让策略,[21]即商住用地出让采用高价、限制性供给的策略,工业用地出让采取低价和过度供给的策略,原因在于这两种不同性质的土地具有财税收入的激励异质性和消费市场的异质性,这两种异质性从激励和约束两个角度推动地方政府采取不同的土地出让策略。此外,一些学者还进一步分析了土地经营过程中的权力结构和治理机制,发现这一过程是一种政治、行政和公司权力(机制)统合运用的过程。[22]

  

   总体而言,上述文献围绕地方政府土地经营的动力机制和策略行为为我们描绘了一幅地方政府“以地谋增长”的治理图景。但这些文献主要基于地方政府土地经营行为的动力和过程环节,而忽视了能力环节。具体包括两个问题:第一,地方政府的土地经营能力从何而来。一些学者认为政府征用土地的强制性,对建设用地的管制和对土地一级市场的垄断为地方政府的土地经营提供了基础,问题是这一“基础”的基础是什么,与土地经营能力的内在关联是什么。第二,地方政府的土地经营过程充满了策略性,这些经营策略反映了地方政府何种治理逻辑,对地方政府的土地经营能力又有何影响?本文将围绕这两个问题,尝试对地方政府的土地经营能力展开分析。

  

   二、土地产权结构、制度建构与权利派生

  

   中国的土地公有产权结构为地方政府的土地经营能力奠定了根本性的制度基础。这一作用机制体现在,土地公有产权结构通过一系列制度建构派生出了地方政府最主要的三项权利,土地规划权、土地征收储备权和土地经营权,这些权利构成了地方政府土地经营能力的基本框架,为地方政府完成土地经营的基本环节奠定了基础。

  

   (一)土地公有产权结构和基本特征

  

   产权具有两个重要特征:第一,产权是一束权利[23]。包括所有权、收益权和控制权[24]。第二,权利是可分离的(separability of rights)。[25]即由一方拥有某些权利,同时将其他权利委托给另一方。例如,当一项财产为“公共所有”时,每一个人在这一财产中拥有份额并拥有相应的收益权时,每一个人直接控制财产的使用就变得不可能,而必须寻找代理人来代理经营,如此,所有权、收益权和控制权便发生了分离。依此来看社会主义公有产权,具有以下三个核心特征:第一,所有权的分散性;全民所有制和劳动群众集体所有制所构成的生产资料的社会主义公有制[26]意味着生产资料的所有权高度分散在每一个具有合法身份的公民个体手中,每个合法公民都拥有相应的收益权。第二,权利的分离性。所有权的分散性导致公民个体难以直接行使公共财产的控制权,而必需通过所有权和控制权分离,寻求代理人来集中行使控制权,在社会主义公有产权结构中,国家(政府)或集体则扮演了代理人的角色。第三,收益的再分配性。每个合法公民虽然都拥有相应的收益权,但由于无法直接行使公共财产的控制权,而必需交由代理人集中行使,因此,每个所有者的收益是间接的,即由代理人(国家/政府或集体)代表社会成员对公有资产进行集中使用,资产收益再在社会成员之间进行分配[27]。

  

   按照我国《土地管理法》第一章第二条之规定,我国实行土地的社会主义公有制。从所有权来看,分为全民所有制和劳动群众集体所有制。其中城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。本文所指的“经营土地”主要是指政府经营的城镇国有土地。从控制权和收益权来看,城市国有土地由国务院代表国家经营和管理[28]。虽然国务院代表国家经营和管理城市国有土地,但土地具体的经营权、收益权和大部分管理权却分散在各级政府手里。例如,土地使用权的出让和转让由市县人民政府负责,[29]土地规划权除省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划意外,省级以下的土地规划由省级政府或设区的市级政府批准。[30]再如土地出让收益自1994年分税制改革之后由地方政府管理和支配[31]。因此,城镇国有土地的控制权和收益权具有双重委托代理的特征,如图1所示。

  

   图1 城镇国有土地的产权结构

  

  

   (二)制度建构与权利派生

  

   就产权的三项权利而言,控制权是最为根本的,[32]因为任何产权和所有权的实现都必需通过控制权而完成。[33]从实践来看,地方政府对城镇国有土地的控制权大致由三项权利构成或表现(图2):第一,土地规划权;第二,土地征收、储备权;第三,土地经营权。其中土地经营权又可具体划分为三项权利:土地发展权、土地出让权和土地抵押权。土地发展权是将土地变更为不同用途的权利,是对土地在利用上进行再开发的权利[34]。地方政府掌握土地发展权意味着地方政府可适时调整土地的使用性质和对土地的二次开发,并且垄断土地发展权所带来的收益。土地出让权是地方政府将城镇国有土地的使用权在一定年限内让与土地使用者,并且收取土地使用权出让金的权利。土地出让权是地方政府土地经营权中最主要的权利之一,土地出让权所带来的土地出让金收入,在县市一级政府的预算外收入中,比重一般高达70%左右。因此,土地出让权及其垄断构成了地方政府“土地财政”的基础性权利。土地抵押权是地方政府通过设立融资平台公司,以土地使用权证作为凭证,向银行申请土地抵押贷款的权利。土地抵押贷款是地方政府规避融资约束的重要策略,并成为融资平台公司获得银行贷款的主要方式[35],这一过程成为“土地金融”的主要环节。

  

这些公共权利构成了地方政府经营能力的基本要素,但这些权利并非天然形成,而是根植于土地的公有产权制度,并通过一些列制度建构派生而来。具体来讲,这些关键性的制度建构体现在五个方面:第一,我国《宪法》和《土地管理法》规定,城市(镇)土地归国家所有,国务院代表国家经营和管理城市国有土地,而从公民到代表国家的中央政府再到地方政府两级委托代理关系事实上赋予了地方政府对城市国有土地的控制权。第二,《城乡规划法》《关于加强国有土地资产管理的通知》等制度赋予了地方政府对城市总体规划和控制性规划的制定权。第三,我国《宪法》《土地管理法》《物权法》规定,政府为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。按照《土地储备法》的规定,地方政府(市、县人民政府)批准成立土地储备机构统一承担本行政辖区内土地储备工作。这些制度规定明确了地方政府的土地征收、储备权。第四,按照我国《土地管理法》的相关规定,国家实行土地用途管制制度。[36]依据《土地管理法》第五十六条规定:建设单位使用国有土地,确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。此外,农业用地转为建设用地需要符合当地政府的土地利用规划并且由相应层级政府批准、征收、出让后再进行开发建设。这意味着土地的发展权也控制在地方政府手中。第五,地方政府通过规划、征收、储备,成为城市国有土地的垄断供应者,并依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《担保法》等进行土地经营,即土地使用权出让和抵押。 (点击此处阅读下一页)

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