陈明:国家治理逻辑转换视角的农地制度改革40年

选择字号:   本文共阅读 238 次 更新时间:2019-02-27 00:36:52

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陈明(社科院政治学所)  

  

   二、农地制度改革与国家治理逻辑转换

  

   土地制度是国家的基础性制度。40年的农地制度改革历程,折射出国家治理层面的逻辑转换。在激励逻辑上,表现为“生产性激励”向“治理性激励”的转换;在制度逻辑上,表现为“经营性制度”向“财产性制度”的转换;在政治逻辑上,表现为“管控型政治”向“回应型政治”的转换。

   (一)激励逻辑:从“生产性激励”到“治理性激励”。

   中国改革的一项重要经验在于:在推动工业化的过程中,坚持以生产性激励为导向来开展制度安排,保证了制度变革与生产力发展相匹配。农地制度改革早期轨迹鲜明地体现了这一逻辑。

   1.生产性激励的成效。

   所谓生产性激励,是指改革过程能够顺应生产力发展趋势,着眼于市场主体诉求和经济发展要求开展制度设计,最大限度激发市场活力和发展动力。农地制度改革的根本目的是不断提升农业全要素生产率和市场竞争力,早日实现农业农村现代化。在过去40年当中,这一总体目标被具体化为若干阶段性目标,改革的过程实际上也就是顺应目标需求,提供或强化改革动力的过程。

   最初改革的目标就是解决温饱问题。1978年,全国农村人均纯收入只有133元,全国粮食产量仅3000亿公斤,人均口粮只有150公斤出头,2.5亿农村人口处于半饥饿状态。改革措施推行短短几年之后,情况就发生了显著的变化。“1979~1984年,按可比价格计算,农业总产值年均增长7.6%,加上农产品提价,农民人均纯收入年均增长15%,大部分农民解决了温饱问题。”以上成绩主要来自农民劳动与土地投入的增加,这是政府对农民放权的结果。这一时期,生产性激励表现为政府对产权管制的放松。

   1984年以后,农业生产增速放缓,有不少人开始对家庭承包经营制度提出怀疑。对于这一问题,林毅夫后来做过比较深入的分析,归纳起来原因大抵两条:其一,前面几年的增长是超常规的,是多年积累的生产力集中释放的结果,到1984年前后制度红利基本释放完毕;其二,粮食比较效益下降和市场机制不完善,造成了农民投入结构的调整。这些情况,在今天看来是比较清楚的,但在当时各方认识却难以达成一致。杜润生回忆说:此后几年里,一遇生产波动,就有人提出是制度徘徊,认为要废止改革。田纪云说:“有人甚至一心想把农民重新拉回到‘一大二公’道路上去……”我们党顶住了逆流,同僵化的思想观念进行了坚决的斗争。这一时期,生产性激励表现为对家庭承包经营和市场化改革方向的坚守。

   20世纪90年代以来,农业生产中要素投入结构变化,资本替代劳动的趋势明显,此后的改革主要是为农业规模经营和资本深化创造条件。相关改革可以分解为以下若干环节:第一,推出一系列稳固家庭经营防范土地频繁调整的政策,确保了土地投资和生产行为的长期性。第二,以相对宽松的农地非农化政策,加速了工业化和城镇化进程,创造了大量农业外就业,为农业人口减少和前期资本积累创造条件。第三,赋予农民承包经营权的基础上开放土地流转市场,为农业规模化经营畅通渠道。第四,进一步限制集体对土地的干预并保护土地经营者的权益,助推专业农户和职业农民崛起,为中国农业竞争力上升培育中坚力量。这一时期,生产性激励表现为始终聚焦农业生产力发展需求,及时推进制度变革,为农业农村现代化持续助力。

   2.治理性激励的出场。

   生产性激励是改革的原初逻辑,但却不是唯一逻辑。发展到一定阶段,生产性激励基础上必须要叠加更多的社会性、政治性因素才能形成新的有效激励。这也是世界不少后发国家的通行经验。笔者把多重因素叠加后的改革激励结构称为治理性激励。

   新世纪以来,国家对农民的赋权与反哺逐步增加。2006年农业税全面取消,自此之后农不养政;2007年颁行的《物权法》赋予农民承包经营权以“用益物权”地位,既明晰了农地产权边界又赋予了农民财产权利。作为兼具经济意义和社会意义的改革,取消农业税、颁行《物权法》是从生产性激励到治理性激励转换的标志性事件。

   随着城镇化步伐的加快,越来越多的农民离土进城,农地承包者与经营者渐趋分离。一些人认为这样似乎不利“社会公平”,亦影响“农业现代化”,遂主张对进城农民的承包地进行集体流转或无偿收回,总之“进城农民要退地”。然而,实际政策并没有照此逻辑推行。国家不但通过农地“三权分置”进一步巩固了承包者的权利,而且在最新公布的《农村土地承包法修正案(草案)》中明文禁止“以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。

   中央确实推行了“农村土地承包经营权自愿有偿退出”改革试点。但需要注意的是,这项改革在核心目标上,定位于赋予农民更加完整的土地权利,而不仅仅是提升土地的利用效率;在制度设计上,将承包地“退出权”明确为一项权利,而不是一项义务;在操作路径上,强调依法、自愿、有偿,而非上述的集体流转或无偿收回。

   上述主张只注意到了改革的经济目标而忽视了改革的政治目标。现阶段,农地制度改革早已不是一项单纯的经济体制改革,而是一场带有全局性、政治性内涵的改革行动。改革的目标不仅是落实农民的土地产权、提升中国农业竞争力,同时落脚到破除城乡二元结构、增加人民群众的获得感这一政治目标上面。这才是农地制度改革的“大道理”。

   从整体上看,治理性逻辑包容了生产性逻辑,前者实际上是后者的“升级版”。未来改革中应该有越来越多有利治理、实现善治的社会性、政治性因素被包容进来。具体到农地制度改革应该赋予农民更多权利,横向上由经营权向财产权、保障权拓展,纵向上由经济权利向社会权利、政治权利拓展,同时在改革中综合考虑效率、公平、稳定、可持续发展诸范畴的平衡。

   (二)制度逻辑:从“经营性制度”到“财产性制度”。

   关于改革开放以来农地制度的内涵一直存在激烈争论,关键的分歧在于农地制度究竟是“经营性制度”还是“财产性制度”。这一问题不能一概而论,农地制度的属性是一个历史范畴,在40年的改革历程中在不断发生着内容的丰富和转换。针对这些变化,有以下几个问题需要做深入讨论。

   1.改革开放以来,农地制度属性发生了怎样的变化?

   农地制度改革是以“责任制”的名义开启的。1986年的中央一号文件出现了一个新概念——“双层经营体制”。这个概念在此后沿用了很久,一直到2007年,还将“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为一项条款写入了当年颁行的《物权法》。有学者认为,承包经营关系是发包人和承包人之间的合约关系,本质上是一种集体内部分工分配的权利义务关系。如果从这一角度出发,中央似乎是把农地制度当作经营性制度来看待的,只是在具体表述上出现了微妙变化。

   颇具意味的是,几乎是在经营体制、经营制度概念成熟的同时,“土地承包经营权”这一权利概念也在同步生成。1986年的《民法通则》、1988年的《土地管理法》(以及1998年修正案)、2002年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》都在不断强化土地承包经营权的财产权属性。而且,1998年以来中央历次“三中全会”都对赋予农民更加充分的土地承包经营权做出了要求。

   也就是说,对制度内涵的表述出现了两套平行话语。从名义制度上讲,将农地制度视作经营性制度和财产性制度都能找到权威依据。但从制度实际运行情况看,基于以下理由,可以有力地将土地承包经营权推定为物权或者说财产权。

   首先,土地承包经营权是法定权利而非合同权利。家庭承包经营权的期限、范围和权利义务等内容都是由《物权法》《农村土地承包法》等法律所规定的,土地承包合同只是完成法定程序的一个必备要件,合同本身没有规定权利内容的效力。

   其次,土地承包经营权的取得不以所有权人的意志为转移。按照相关法律规定,土地虽然为集体所有,但这一所有权的具体实现形式是将其承包给农户经营。作为土地所有权主体的村集体只有发包土地、合法监督的权利。除此之外,村集体并无其他对土地的特殊干预权利。

   再次,土地承包经营权受侵犯时享有物权的救济措施。按照相关法律规定,当农民的土地承包经营权受到损害时,可以获得的法律救济不仅包括损害赔偿,而且还包括衡平法上的救济措施,比如返还原物和恢复原状。而后者是典型的物权救济。

   总的来说,改革之初的制度安排看作一种经营性制度应该是没有争议的,任谁也不会把完成合同订购任务的“责任”当成是财产。但是现今土地承包经营权已经是一种不折不扣的财产权,相应地农地制度也应该被看作是财产性制度。

   2.经营体制、基本经营制度、土地承包关系、承包经营权这些概念之间是什么关系?

   明确了农地制度的定位,仍旧不能回答另一个问题,就是为什么会有经营性和财产性两套平行话语的出现。回答这一问题,就需要对经营体制、基本经营制度、土地承包关系、承包经营权这些概念的内涵、层次和相互关系做深入剖析。

   第一,基本经营制度是对以往经营体制表述的替代。党的十七大以前,官方表述是“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。党的十七大上,“坚持农村基本经营制度”首次出现在了党代会报告中,党的十八大进一步强调“坚持和完善农村基本经营制度”。习近平总书记在2016年视察小岗村的讲话中指出:“在大包干等农业生产责任制基础上形成的农村基本经营制度——以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,成为农村改革的重大制度成果,成为是我们党农村政策的重要基石。”由此可以明确,“农村基本经营制度”的内涵就是“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,并且前者已经正式替代后者,成为官方表述。

   第二,经营制度主要是政治话语,土地承包关系稳定并长久不变是执政党的政治承诺。多年来,经营制度通常只有一两句话的总体表述,并无更多细化安排。作为一项制度来说,这样的架构显然不够完整。一个合理的解释是所谓经营制度并不是一套完整的制度体系,而是执政党的政治主张,至于紧随其后的土地承包关系稳定并长久不变实际是执政党做出的政治承诺。作为政治主张和政治承诺,并不需要条分缕析,其具体内涵可以经由法律和政策体系来阐述。

   第三,土地制度主要是法律表达,稳定土地承包经营权是党执政意志的法律实现。通过法定程序将党的主张转化为国家意志是我国国家治理的重要形式。经营制度是农地制度的一个基本框架,它无法独立运转,经营制度落地必须依靠配套的土地制度。同样,稳定土地承包关系作为一项政治承诺,也必须依靠一定的具体制度来落地,这个具体制度就是关于土地承包经营权的制度安排。

   综上分析,现行农地制度实际是一套政治和法律的复合结构,要从多个层次去理解。经营体制、经营制度、承包经营关系实际上是政治话语,并非单纯的经济语言、法律概念。而在宏观政治话语之外,还有细化的法律安排,这就是以土地承包经营权为中心的一系列土地制度。土地制度的政治话语要依靠法律制度来落地,土地制度的法律安排要以政治话语为遵循,这是中国土地制度的特殊构造。

   (三)政治逻辑:从“管控型政治”到“回应型政治”。

包产到户不是一夜之间的发明,农民对于分田单干的追求从来没有中断过。在改革开放以前,“包产到户”已然经历了“三起三落”。基层呼声如此强烈,但却为何长期难以推行呢?这是因为土地与所有制关系密切,在中国特定制度环境下农地制度改革必须有大的政治环境为后景支援,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《湖北社会科学》2019年第1期

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