李朝:量化法治的权利向度

选择字号:   本文共阅读 109 次 更新时间:2019-02-22 00:57:24

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李朝  

   【摘要】 当前,国内量化法治多集中于法治实施评估,在树立“典范”的同时,也受到规范法治路径与方式的“束缚”。与法治实施评估相比,法治环境评估在评估目标、内容设置、指标选用、方法技术上均有不同,侧重于“权利实现”中法治资源的供给、分配及具体应用。法治环境评估以权利为向度,可跳出公权力运作的“评估黑箱”,提供法治需求侧的真实讯息,激活公众的有效参与,加强国际交流与合作。以往评估实践忽略了法治环境评估的类型特征,存在忽视待评对象“专属身份”、与法治实施评估“混同处理”、“数据孤岛”以及评估质量管理“半程而止”等问题。中国法治环境评估应做到内外部“同步优化”,既要向内完善权利测度的指标建模、抽样方案修定以及评估质量管理,也要向外推动多元数据之间的深度合作,衔接法治大数据的资讯入口,不断拓宽评估的“成长空间”。

   【中文关键词】 量化法治;法治环境评估;权利指标;“数据孤岛”

  

一、量化法治的视角转换

  

   法治作为国家治理的主要方式,受到世界各国的普遍认可。在不同国家的法治实践中,政府部门大都积极尝试建立法治常态化标准,明确区分法治的正常状态与异常值,以便发现、规避与改造其中的“非常态”事件。[1]在这一背景下,量化法治得以勃兴。量化法治是以指标技术和现代统计方法为分析工具,以数字化形式展现实践中法治运作的公共参考系统。早在1979年,美国斯坦福大学法学教授梅里曼等人在“法律与发展研究(SLADE)”中就以定量方式,从机构、工作人员、程序和消耗资源四个角度测算不同国家法律制度的实践运作状况。[2]上世纪90年代以来,“全球自由评估”、“全球廉政指标(GII)”、“世界正义工程(WJP)法治指数”等一大批量化法治项目相继涌现,通过知识图表简化了人们对法治实践形态的认识与理解,产生了巨大的国际影响。借助量化法治,人们期待可以更为精准地描述法治的整体样貌,控制法治进程中的“变异”因素,使法治发展变得更加有规可依、有迹可循。

   在中国,量化法治的兴起不过十几年,但以量化方式展开的评估活动却呈现出规模化的“聚群效应”,出现了不同省市地区的多个法治评估类项目,建立了多个以量化法治为主题的研究基地,还有学者就量化法治的理论与实践进行了深入的调研、勘察与评价。为实现有效的干预调控,已有的量化法治多集中于法治实施评估,即通过指标技术建立计量性的评价标准,评测法治实施是否遵从制度安排,以及在多大程度上完成预期目标。[3]近年来,法治实施评估被广泛应用于评测、监督与管理法治建设过程中的关键环节与重点事项,查找现实运作与预设目标之间的差距,发现法治实施与执行中的具体问题。代表性项目有“浙江余杭法治指数”、中国政法大学法治政府研究院的“中国法治政府评估”以及四川、湖北等地的多个地方法治评估项目等。

   法治实施评估在树立“典范”的同时,又“束缚”了量化法治在法治实证研究中的进一步拓展。其“典范”具体体现在两个方面:其一,以量化技术降低了法治运作的理解成本,为决策者全面了解不同阶段、时间的法治任务完成情况提供了测量可能。其二,采用统一的计量评价标准对法治末端事务进行监控,保证了法治建设的“全国一盘棋”。而“束缚”则体现于,法治实施评估会持续进入规范层面,沿着政策法规的顶层设计、规范体系展开操作化,要么分类别、分领域对立法、司法等活动作出专项评估,[4]要么在评估方法上大做文章,以数据获取的技术革新突破现有范式。[5]虽说这两种作法有重要意义,但却相对固定化,主要为了让量化技术与制度运作之间更加契合,确保法治建设的执行管理与监督更为精确、便利。但在对制度执行与科层管理进行查究与修正的同时,法治实施评估远没有延入法治的生活场景内,缺乏对法治社会的回应性关照。“制度必须和特定经济、政治、文化、社会中的人的行为相结合来展现其效果”。[6]封闭于体制内部的评估是否切实可靠?制度的有效运作能否真的增加公众的法治福祉?对此,评估无法自证,也难以给法治改革提供具有前瞻性的意见。

   “法治是消耗资源的,包括法律资源,而任何社会的任何资源都是有限的,因此就有个问题,应当把这些资源放在法治的哪些方面?”[7]习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上指出,“时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人”。聚焦于法治供给上,人民群众的需求才是调配法治资源的决定性因素。为此,我们有必要转换一下视角,展开一场“换位”思考。“换位是一种‘看到’世界上隐藏着的事物的方法”。[8]要准确描绘中国法治的真实水平,判断法治资源供给与分配的合理性,我们有必要跳出既有制度的藩篱,从人民群众的视角看待、审视和评价法治的实践样态。那么,能否有一种评估类型,既能保持量化法治的先进性,又能跳出“对‘法治’保持的原教旨主义的僵化理解”,[9]不再囿于政法体制运作的绩效考核,在以实效为导向的法治位面从事知识生产,为国家干预提供更好的助益呢?

   本文关注的是近些年出现的部分法治评估项目,有别于以“实施意见”等官方文件为指导,以绩效考核为主的法治实施评估,它们以量化法治为名,采用统计技术,但并不围绕着法治制度运作的规范性与严格性展开,而是转向法治资源为公众权利实现提供的整体化环境。我们从经验材料中将之剥离出来,概括为法治环境评估,[10]并将其作为与法治实施评估有着形式和功能分野的类型形态。那么,作为一种新式的评估类态,法治环境评估有哪些特征?其与法治实施评估的区别何在?我们如何看待、理解法治环境评估的正当性?既有中国法治环境评估的设计、操作与应用中又存在哪些问题和认知误区?主文分为四个部分,通过对国内外法治评估项目的实证考察,分别对这几组问题作出归纳与解释,然后对法治环境评估在中国语境中的精准应用作出构建,从中发现量化法治的“可成长性”。

  

二、法治环境评估的权利性侧重——与法治实施评估的区别


   无可否认,法治实施评估将整个法治实施过程纳入到制度与规范的约束之下,使得法治部署与规划的执行落实处于可控范围之内,具有积极的现实意义。但是,该类评估一方面无法准确洞悉法治对社会塑造的实际效果,可能出现唯绩效化、数据失灵等一系列问题;[11]另一方面,也会遗漏来自法治实践中的知识生产,忽视改革转型之际人民群众日益丰富和多元化的权利诉求。正因如此,学者们也在不断呼吁和尝试其它形式的量化法治,以评估的多元化应对法治的复杂性,提高量化法治的包容性和应用效益。法治环境评估正是在这场量化法治的多元化运动中孕生的技术产品。其中,国内代表有中国政法大学法治政府研究院的“司法文明指数”、中国人民大学法治评估中心的“中国法治评估”等项目。

   对比两类评估,在评估目标上,法治实施评估聚焦于公职部门及其人员的职权行为是否按照预先设定的法治目标完成任务。例如,《四川依法治省指标体系(试行)》开篇指明,“为科学评价依法治省目标任务的实施成效,根据《四川省依法治省纲要》的规定,结合实际,制定本指标体系”。[12]再如,“人民法院基本解决执行难第三方评估”将《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中的四个工作目标与八项任务化约为评价标准,测算司法执行工作的完成度。[13]但是,法治环境评估重在观测法治是否或在多大程度上为公众权利行使提供了可利用资源。例如,“司法文明指数”将“公众满意与认可”作为判断“公正司法”和“司法公信力”的最高标准,提出“从普通人的视角,调查和评估可能影响人民群众日常生活的司法文明状况”。[14]

   在评估内容上,法治实施评估偏重于权力规制的有效性,将公权力是否依法行使,是否有不作为或权力滥用情况作为考察要点。例如,“四川依法治省指标体系”在“依法行政”一栏中列入“职责权限依法确定”、“行政执法行为规范”等维度。[15]诚然,部分法治实施评估也涉及到权利保护事项的考察,例如,“中国法治政府评估”包含了“社会公众满意度调查”维度,但观测点仍集中于“当地政府依法履职的情况怎样”、“当地政府‘乱收费’的情况怎样”等问题,[16]这实际上是从公众权利获得的角度审视与评价政府权力是否正当行使并受到有效规约。而法治环境评估则以不同权利的实现状态及权利保护的法治条件为重点。例如,“司法文明指数”在“民事司法程序”一栏中提出“法院对民事诉讼中贫富不同的当事人‘不偏不倚’的可能性”、“法官强迫当事人接受调解的可能性”等五个指标,将司法程序评价集中于当事人程序权益的保护上。[17]再如,“江苏法治社会建设指标体系”将“完备的法律服务体系”、“依法维权和化解纠纷”等作为主要议题,[18]对法治资源供给及其在个体维权中的运用状况作出考察。

   在指标选用上,法治实施评估以“制度指标”和“绩效指标”为主,包括法律建制与机构增设、制度效益与程序遵从等。例如,“中国法治政府评估”在“行政执法”一栏中既设置“执法流程细化”、“执法信息平台建设情况”等制度指标,也设置了“执法人员清理状况”、“违法行为投诉体验情况”等绩效指标。[19]而法治环境评估以“权利指标”为主,集中在公众权利行使及实现效果等方面。例如,“中国法治评估”以“公开批评政府和官员的言论受到法律保护”、“公民享有法律所规定的结社自由”等权利指标测算公众实际获得的表达自由权等。[20]当然,法治环境评估也不排斥部分与权利保护有密切关联的绩效指标,例如,“司法文明指数”就纳入了“宣告无罪案件数”、“排除非法证据案件数”等指标。[21]这些用于控权的绩效指标也可以映射出权利保护的实际状态,提供判断法治环境优劣的某种参照。

   在技术方法上,尽管多种统计技术可混同并用,但二者在数据来源上有所不同。法治实施评估以统计数据为主,例如,“基本解决执行难评估”主要通过司法信息平台获取“执行公开率”、“执行完毕率”、“信访投诉率”等方面的统计资料。[22]而法治环境评估以调研数据、专项访谈为主,例如,“中国法治评估”采用抽样问卷调查形式,收集内地29个省、直辖市、自治区的3983份公众问卷、231份专家问卷与211份执法者问卷,将公众和利益相关者的感受、体验与主张作为讯息来源。[23]

   在形式与结构不同的背后,实则蕴含着二者的功能差别。在法治实施评估中,“党和政府是法治建设的设计者和指导者,同时政府权力也是法治的规范对象”,[24]所有评估目标、内容设置、指标选用与方法技术都被用于规范与限制公权滥用,服务于对党和政府规划与部署的考评监管。《四川省法治建设状况评估办法(试行)》就提出,“把评估结果运用到干部选任、绩效考核、约谈整改等方面,实现以评促改既定目标”。[25]而在法治环境评估中,“法治中国建设就是力图建立起法治与公民生活之间的内在真切联系,更加看重法治的实效性及其对公民寻求生活意义的促进作用”,[26]评估侧重于法治提供给人们的各种福利,以及社会风尚和法治氛围的总和。而这些法治供给集中体现在个体权利的践行之中。[27]只有对公众与利益相关者的正当权利诉求及实现状态作出全面考察,才可测算法治资源中“可定义和衡量的产出”,[28]甄别不同地区法治环境质量的优劣所在。

在国际评估场合中,“以权利为中心”的法治环境评估也是主流和发展方向。以“世界正义工程(WJP)法治指数”为例,该项目在2017年—2018年指标体系中设置了“开放政府”、“基本权利”等八项维度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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