哈全安:20世纪中叶中东国家的土地改革

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哈全安  
乡村的贫富分化现象日趋严重。1941年,37家最大的地主拥有2000个村庄,占农户总数5%的地主拥有全部耕地的83%,拥有土地不足1公顷的乡村家庭占农户总数的25%,无地农户占乡村农户总数的60%。(27)1941年礼萨汗退位时,巴列维家族拥有2670个自然村落,“成为伊朗2500年的历史上最大的地主”。(28)白色革命前夕,乡村人口约占伊朗全国总人口的70%。封建生产关系在伊朗乡村长期占据统治地位,大地产与分成制租佃关系的结合构成乡村经济的基本模式。据1956年的官方统计,伊朗全部耕地的10%属于国有,4%属于王室,10%属于宗教地产,76%属于私人地产。(29)仅占总人口1%的在外地主拥有超过55%的耕地,控制超过65%的乡村人口。(30)

  

二、自上而下的土地改革举措


   在宪政时代末期的埃及,土地兼并和贫富分化引发尖锐的社会矛盾。1944年,萨阿德党议员穆罕默德·哈塔卜提出议案,要求规定一次购置土地不得超过50费丹,禁止大地主购置新的地产,遭到议会否决。(31)1950年,华夫托党议员米里特·加利和伊卜拉欣·舒克里再次提出新的议案,分别主张土地所有者的地产面积不得超过100费丹和50费丹,超额部分可由地主自行处置,或由政府征购,亦未获得议会通过。(32)在外地主控制的国家机器,构成土地改革的巨大障碍。新兴工商业资产阶级与在外地主之既得利益的错综交织,加剧了土地改革的复杂程度。纳赛尔政权建立以后,长期致力于埃及乡村的土地改革。1952年9月,纳赛尔政权颁布土地改革法令,规定地主每人占地不得超过200费丹,每户占地不得超过300费丹,超过部分或由地主直接出售给占地不足10费丹的农户,或由政府征购;采用资本主义经营方式的农场及土地开发公司和社会团体的土地不在改革范围之内。政府征购土地的方式是,地租以地税的7倍计算,地价以地租的10倍计算,即地价为地税的70倍;地价以国债形式支付,国债期限为30年。政府征购的土地以2-5费丹为单位出售,出售价为征购价另加15%的附加费,出售对象首先是享有租佃权的农民即实际的租佃者,其次是无地的贫困农民,农民不得将从国家购置的土地私自出售或转租他人,购地款分30年偿还,年息3%。(33)1958年,政府出售土地的附加费降至10%,年息降至1.5%,偿还期限延至40年。(34)1961年,纳赛尔政权再度颁布土地改革法令,规定地主每人占地不得超过100费丹,每户占地不得超过150费丹。1962年颁布的《民族宪章》明确规定土地改革的基本原则:“阿拉伯社会主义不主张实现土地国有化,不使土地变为公有制……我们主张在不允许封建制度存在的范围内实行土地私有制。农业问题的正确解决办法,不是使土地转变为公有制,而是要求保留土地私有制,并且通过给大多数雇农占有土地的权利来扩大这种所有制。在土地改革的过程中,通过农业合作化来巩固这种所有制。”(35)1964年,政府宣布超过土地改革法令规定之最高限额的部分属于无偿没收。1969年颁布的第三次土地改革法令规定,地主每人占地不得超过50费丹,每户占地不得超过100费丹。(36)1970年纳赛尔死后,土地改革终止。

   在君主制时代的伊拉克,国王和达官显贵拥有大量的地产,议会长期处于大地产主的控制之下,土地构成维系政府与社会精英的主要纽带,议会颁布的法律和政府推行的举措极力维护地主阶级的既得利益,土地改革的相关法案屡遭否决。(37)进入20世纪50年代,君主制政府开始着手实施土地改革,主要是向无地农民分配国有荒地,旨在缓解乡村普遍的贫困状态和农民的不满情绪,消除潜在的政治隐患。1952年,在库特省分配国有荒地210万杜诺姆。至1958年,约513万农户获得政府分配的国有荒地。(38)1958年伊拉克共和国建立后,废除君主制时代颁布的《耕作者权利义务法》和《部族仲裁法》,否定农民依附于地主的传统地位,强调公民服从国家的法律原则,旨在强化政府对于部族的控制。(39)1958年9月,嘎希姆政权颁布《土地改革法》,旨在废除封建生产关系和解放农民。嘎希姆政权颁布的《土地改革法》,参照1952年埃及土地改革的模式,规定私人占有耕地的最高限额为人工灌溉的耕地(水浇地)1000杜诺姆或自然灌溉的耕地(雨浇地)2000杜诺姆,超过最高限额的私人土地由政府征购,政府发行20年期限的公债作为对于征购地主土地的补偿;政府征购的土地按照人工灌溉土地30-60杜诺姆和自然灌溉土地60-120杜诺姆的单位面积出售给农民,农民支付的地价为征购价加20%的手续费和3%的利息,在20年内偿还;土地的征购和分配在5年内完成,由政府成立专门机构负责监管;农民购置政府出售的土地后,必须加入农业合作社;租种地主土地的农民所得不应少于全部收成的55-70%;宗教地产瓦克夫不在土地改革的范围之内。(40)根据1958年《土地改革法》的规定,需要重新分配的耕地共计850万杜诺姆。(41)至1963年政变前夕,政府共计征购450万杜诺姆土地,其中150万杜诺姆土地出售给农民。(42)1963年阿里夫政权建立后,继续推行土地改革。1963-1966年,政府征购耕地共计510万杜诺姆,其中100万杜诺姆耕地出售给4.6万户农民,280万杜诺姆耕地作为国有土地出租农民耕种。1966-1968年,政府征购耕地共计350万公顷,其中140万公顷分配给农民。(43)1970年5月,巴克尔政权颁布第117号法令,再次宣布实行土地改革,降低私人占有土地的最高限额;超过最高限额的私人土地,政府不再实行征购政策,无偿没收。(44)1975年伊拉克政府平息库尔德人反叛后,土地改革的范围延伸到北部地区,400万杜诺姆超过最高限额的私人耕地被政府没收。至此,自1958年开始的土地改革共计重新分配耕地约占伊拉克全部耕地的1/2。至1981年,26.4万户农民通过土地改革而获得耕地共计1000万杜诺姆。(45)

   叙利亚大规模的土地改革开始于1959-1962年的阿联时期。1959年颁布的《土地改革法》规定,私人占有的人工灌溉耕地不得超过80公顷,私人占有的自然灌溉耕地不得超过300公顷,超过规定的部分由政府征购,以人工灌溉耕地8公顷和自然灌溉耕地30公顷为单位向农民出售,农民从政府购置的耕地不得出售和出租,必须由购地者本人耕种,购地者必须加入政府创办的合作社。1963年复兴党政权建立后,进一步限制私人地产,规定私人占有的人工灌溉耕地不得超过50公顷,私人占有的自然灌溉耕地不得超过200公顷。(46)

   巴列维国王发起的白色革命可谓伊朗现代化进程的重要里程碑,而大规模的土地改革则是伊朗白色革命的核心举措。1962年,由农业大臣阿尔桑贾尼起草的《土地改革法》获准实施。该法令规定:地主拥有土地的最高限额是一个自然村落,超过最高限额的土地必须出售给政府,但果园、花园和机耕土地不在其列;政府根据地主以往上报的土地收入和缴纳的地产税确定购买价格,分10年付清地款;政府将所购置的土地出售给享有租佃权的无地农民,购地者需要在15年内付清地款;政府在乡村组建合作社,加入合作社是无地农民从国家购置土地的先决条件。(47)土地改革首先在阿塞拜疆、吉兰、克尔曼、法尔斯和库尔德斯坦试行,效果颇为显著。(48)1963年起,土地改革在全国范围普遍展开。1965年,《土地改革法》附加条款获准实施,白色革命进入第二阶段。根据该附加条款,在以往实行分成制租佃方式的地区,地主拥有土地的最高限额减至30-200公顷,超过部分可做以下五种选择:一、出租土地,租佃期限不得少于30年,承租者缴纳货币地租,租额每五年调整一次;二、出售土地,购地者可向国家银行申请低息贷款,10年内付清购地款;三、与佃农按照传统的五项要素划分土地;四、地主与佃农合资组建农业联合体;五、拥有土地不足30-200公顷者,可购买佃农的租佃权,并雇佣他们作为工资劳动者。(49)1965年颁布的《土地改革法》附加条款,涉及到约4万个自然村落和约150万农户,其中6万农户购置土地,15万农户与地主分享耕地,11万农户加入农业联合体,123万农户与地主订立长期租约。(50)在实施的过程中,各地的作法不尽相同。胡齐斯坦和马赞德兰大都选择出租的形式,德黑兰周围以及吉兰和阿塞拜疆普遍选择出售土地,法尔斯的许多地主选择与农民分享耕地,克尔曼和呼罗珊的地主多与农民组成联合体,锡斯坦和俾路支的农民往往向地主出售租佃权。(51)1967年,《农场企业建立与管理法》获准实施,1968年,《开发水坝下游土地公司建立与管理法》获准实施,白色革命随之进入第三阶段。根据《农场企业建立与管理法》,农场企业由政府投资,实行计划管理;自耕农可以将地产入股农场企业,按照股份获得分红,亦可为农场企业工作,按日计酬。至1978年,建立农场企业94个,包括850座村庄、30余万农民和40余万公顷土地,主要分布于法尔斯、胡齐斯坦和阿塞拜疆。(52)根据《开发水坝下游土地公司建立与管理法》,政府征购土地,出租私人经营,成立合资性质的农业公司,吸收国外资金和国内资金,属于资金密集型、机械化生产和雇佣制的现代农业企业,种植经济作物,至1978年建成36家公司,主要分布于胡齐斯坦、古尔干、吉兰等地。(53)在许多地区,政府打破自然村落的界限,组建大型农场,采用工资劳动,推广农业机械,实行单一作物的专门生产。政府亦鼓励外国资本投入伊朗农业,组建外资农业公司,1969-1974年,5家外资农业公司从伊朗政府租赁国有土地7万公顷。(54)此外,《分配和出售租佃土地法》于1969年开始实施,已与农民签订30年长期租约的地主须将土地出售给农民,地价由地主与农民协商解决,地款可一次性支付,亦可在12年内分期支付,政府为地主提供担保。(55)1971年,政府宣布土地改革结束。

自上而下的土地改革是中东诸国现代化进程中的普遍现象,土耳其共和国亦不例外。土耳其政府声称:农民是国家的主人,进而以农民的保护者自居(56)。在此基础上,凯末尔强调:“首先,必须使我国不再存在没有土地的农民。比这更要紧的是制定一项法令,阻止土地的兼并,使土地的大小足以养活农民一家。有必要按土地的肥沃程度和地区内人口的密集程度对土地拥有的数量实行限制。”(57)与埃及、叙利亚、伊拉克和伊朗相比,土耳其现代化进程的突出现象是没有经历大规模的土地改革。土耳其政府在凯末尔时代推行的土地改革,主要是有偿分配国有土地和移民过程中出现的无主土地,涉及范围相对有限。1924年,政府向来自巴尔干地区的农业移民出售国有土地100万公顷。1927-1929年,政府向无地农民分配国有土地73万公顷。1934-1938年,政府向无地农民分配国有土地150万公顷。(58)根据30年代的统计数字,地产超过500公顷的大地产主418户,占农户总数的0.02%,占有耕地640万公顷,占全部耕地的3.70%;地产50-500公顷的中等地产主5764户,占农户总数的0.23%,占有耕地1720万公顷,占全部耕地的9.96%;地产不足50公顷的农民249万户,占农户总数的99.75%,占有耕地1.49亿公顷,占全部耕地的86.34%。(59)大地产包括两种类型,一种是实行传统的分成制和分散经营的大地产,主要分布在东部内陆的落后地区,另一种是商业化经营和出口型的大地产,主要分布在爱琴海和地中海地区。直到二战结束时,仍有300万农户缺乏足够的土地,按照分成制的传统方式租种土地。(60)1945年5月,土耳其大国民议会审议新的《土地改革法》。根据新的《土地改革法》,私人拥有地产的最高限额为50公顷,超过部分应当出售给耕种土地的贫困农民;在人口稠密的地区,分成制农民和佃户的份地应由2公顷分割为0.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济社会史评论》2018年第一期

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