康晓光:掠夺与清算[1]——转型时期农村金融危机与反危机研究

选择字号:   本文共阅读 5987 次 更新时间:2006-10-30 14:07:32

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  一、研究的意义

  

  本项研究的对象是一场现实的金融危机以及社会和政府对这一危机作出的反应,即发生于广西壮族自治区的农村合作基金会的金融危机及其应变行动。

  农村合作基金会的金融危机,并不仅仅局限于广西,而是几乎波及了中国所有的农村地区,从高度开放的东南沿海的富裕农村到极端闭塞的西北内陆的贫困农村,可以说是“无一幸免”。目前,这场金融危机还局限于农村地区,尚未波及到城市。从这种意义上看,它仍属于局部性的金融危机。但是,我们决不能因为它的局部性而对其掉以轻心,因为“局部的”与“全局的”往往是相通的。就眼下的这场金融危机来说,孕育危机的根源,危机的发展模式、表现形式、及其造成的后果,政府采取的反危机策略、这种策略的局限和面临的阻力等等,都是具有全局性和长期性的。毫不夸张地说,同类的金融危机随时随地都有可能在全国的城市和乡村暴发!我认为,这场金融危机很可能就是潜伏已久的、而且仍在日益深化的、全国性金融危机的一次局部性预演!

  我深信,通过考察这场危机的形成背景和发展过程,考察社会和政府对这一危机所作出的种种反应,我们不但可以洞悉改革、发展、腐败、金融危机与政治不稳定之间的复杂而又紧密的相互联系,还可以从这一事件中总结出一系列的经验和教训,并在此基础上建立起一套切实可行的反应机制和组织体系,为防止和有效地化解未来的、规模更大的金融危机奠定制度基础,以确保中国社会的长治久安和改革大业的最终成功。也就是说,无论是为了防止危机的再度出现,还是为了有效地遏制和化解已经出现的危机,考察这场危机与反危机的来龙去脉都将带给我们深远的启示和警示!

  

  二、简要回顾

  

  为了适应农村改革和发展的现实需要,1984年前后,在中央有关部门的指导下,开始在四川、湖北、江苏、河北、山东等地进行农村合作基金会试点,而后逐步向全国各地推广。就农村合作基金会的发展而言,广西属于“后起之秀”,直到1988年,广西才成立了第一家农村合作基金会。

  1988年至1994年底,是广西农村合作基金会发展历史上的试点、示范、推广阶段。在这一时期,绝大部分干部和群众对农村合作基金会还缺乏认识,工作很难推动。各地建立合作基金会,一般都要经过“外出学习取经”、“党政领导动员”、“乡村干部带头入会”的过程,同时还要配合强大的宣传攻势。经过如此反复的宣传发动,到1994年底,全区共建立了588个基金会,筹集资金5.6亿元。这一时期,推动农村合作基金会扩张的力量主要来自中央政府,各级地方政府和普通居民还没有发展合作基金会的强烈需求。

  从1995年开始情况发生了急剧变化。1995年至1996年底是广西农村合作基金会的急剧扩张时期。1993年下半年开始,为了控制过热的经济,中央着手实施“软着陆”政策。“软着陆”政策的核心组成部分就是“紧缩银根”。银根紧缩导致经济过热时期上马的大量投资项目陷入资金短缺、难以为继的困境。而此时国内经济仍保持着强劲的增长势头。这些因素的综合作用使资金供给与资金需求之间的缺口急剧拉大。为了维护地方利益,缓解中央紧缩银根给地方经济带来的不利影响,各地的地方政府纷纷自己动手解决资金短缺问题,发展并利用农村合作基金会就是首选对策之一。地方政府的积极介入,有力地推动了农村合作基金会的发展,1995年底,全区农村合作基金会达到849个,筹集资金14.5亿元,1996年底,达到1011个,筹集资金26.2亿元。实际上,在这一时期,酝酿已久的危机已经开始表面化,其标志就是玉林的一些基金会在1996年出现了兑付危机。

  从1997年开始,广西农村合作基金会的发展进入了一个全新的时期。在这一阶段,农村合作基金会不但对外吸收存款、发放贷款,而且实行高息揽存。高息使大量资金涌入合作基金会,不仅老百姓手中的资金蜂拥而入,许多党政机关、企事业单位的资金也滚滚而来。1998年,全区农村合作基金会筹集资金已达到43.49亿元。肆无忌惮的违规运营使基金会的经营效益急剧下滑,随着支付困难的出现,挤兑风波也随之而来。于是,这场命中注定的金融危机终于暴发了!1998年底,中共中央和国务院决定在全国范围内取缔农村合作基金会。(国办发[1999]3号)

  

  背景资料:农村合作基金会产生与发展的背景

  农村合作基金会的出现和发展,决不是“无源之水”、“无本之木”,而是有着深刻的现实背景。“社会需要”和“政府支持”是它得以迅速发展壮大的两个根本原因。[2]

  农村人民公社解体之后,集体资产管理混乱、流失严重,集体资金更是如此。由于集体资产的状况直接关系到基层政权的兴衰存亡,因此这种“管理真空”无疑是中央的一块“心病”。此外,实行联产承包责任制之后,农户的家庭经营也面临着融资问题。更为重要的是,改革带来了农村经济的飞速发展,经济的飞速发展导致了资金需求的急剧膨胀,而原有的金融体制和管理方式又无法满足这种迅速膨胀的需求。需求与供给之间的巨大缺口,在客观上为合作基金会的产生和发展提供了广阔的空间。正是为了满足政府、农户和农村经济发展的共同需要,农村合作基金会才在80年代中期“应运而生”。

  中共中央和国务院顺天应时对这一“社会需要”作出了积极响应,先后出台了一系列文件,指导、推动、规范农村合作基金会的发展。早在1984年,中央有关部门就开始在四川、湖北、山东等地开展合作基金会试点工作。1986年,中共中央办公厅和国务院办公厅在批转《关于清理农村集体财产的意见》时指出,“近年来,一些农村合作经济组织自愿把集体闲置的资金集中起来,采取有偿使用的办法,用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款,不对外发放贷款,只在内部相互融资,应当允许试行”。同年,中国农业银行也表态支持这种融资活动。中央和主管金融部门的认可,有力地促进了合作基金会的试点及推广工作。1987年,中发[1987]5号文件指出,“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会;??这些信用活动适应发展商品生产的不同要求,有利于集中社会闲散资金,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予以肯定和支持”。这是中央第一次确认合作基金会这种融资组织的合法地位。1990年,中央19号文件指出,要“办好不以营利为目的的合作基金会,管好、用好集体资金”。1991年11月,十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中,再次提出“继续办好农村合作基金会”。紧接着,1992年,中发[1992]1号文件要求“继续办好农村合作基金会”。1994年,农业部和中国人民银行联合发出《关于加强农村合作基金会管理的通知》(农经发[1994]21号)。尽管这是一要求“降温”的《通知》,但仍然肯定地指出,“农村合作基金会的建立和发展,在改善和加强集体资金管理,增加农业生产资金投入,缓解农民生产、生活资金短缺的困难等方面都发挥了积极的作用”。

  由此可见,这场金融危机的“直接肇事者”——农村合作基金会,并不是什么“非法组织”,而是响当当的“合法组织”,而且是在各级党委和政府的直接倡议、指导、支持和干预下,从无到有地发展起来,又最终被政府明令取缔的合法组织。在这一过程中,政府始料不及地扮演了“成也萧何,败也萧何”的尴尬角色。

  

  三、危机的成因

  

  本报告不准备详细记述危机的表现形式和演化过程,而是集中精力探讨危机的成因。在探讨危机的成因时,也不准备纠缠于具体的技术性原因,而是着眼于那些带有普遍性的原因。总之,理解这场危机本身,并不是本项研究的唯一目的,从这场危机中吸取经验和教训,并在此基础上提出建设性方案,才是我们的根本目的。

  

  1、造成危机的表层原因

  

  造成这场金融危机的直接原因可以归结为:管理不善、违规操作、行政干预和政治腐败。

  

  管理不善

  对于在人民公社体制中生活了30多年的中国农民来说,“合作基金会”无疑是一种“新生事物”。因此,合作基金会的“会员”们往往既缺乏“合作”的经验,更缺乏“金融管理”的知识,当然也没有现成的、成熟的规章制度可资借鉴。一切都要从头开始,从培养人才,积累经验,到建立制度??在这种情况下,即使没有违规操作和政府的不合理干预,仅仅由于经验、知识、制度的短缺,合作基金会也有可能陷入危机之中。

  如果合作基金会的发展过程是自然的、渐进的,那么这些欠缺和不足都会在实践中被逐渐克服。时间能够帮助农民解决问题。但是政府的干预打破了基金会的自然节奏,人为地加速扩张使得合作基金会的先天不足暴露无遗,而且也使这些先天不足的危害发挥到了极限。

  在央行关于农村合作基金会的大量调查报告中,各种各样的“抨击”或“指责”俯拾皆是:工作人员素质低下,专业知识不足,绝大多数达不到从事金融工作的最起码的要求;不认真执行财务制度,会计基础工作混乱;资产质量差,随意放贷,既无可靠的担保,又无有效的抵押;风险保障机制不健全,超比例放贷,备付金、风险保证金、呆帐准备金不足;合作原则被彻底抛弃,会员代表大会、理事会、监事会形同虚设??尽管这些报告的字里行间充满了央行官员的傲慢与偏见,但却不能说这些“抨击”或“指责”是“诽谤”,因为它们确确实实都是准确的“陈述”,它们说的都是“事实”。

  

  违规操作

  从一开始,中央就对农村合作基金会的职能和经营范围作出了明确规定。中央的文件三令五申地强调,农村合作基金会只能从事“自愿”的“内部融资”,而且必须保证“不对外吸收存款”、“不对外办理贷款”,还明确规定“不以营利为目的”。但是,在实际运营中,基金会却突破了“合作经济组织”的界限,不但对外办理存贷业务,而且还高息揽存。综合几个省区的调查资料来看,农村合作基金会的存款年利率大致介于18%—24%之间。这种情形无疑加大了基金会面对的金融风险。这是因为,当合作基金会越过了“内部融资”的界限,从事对外存贷业务的时候,其固有的管理经验不足、金融知识匮乏、监管机制不健全的问题就变得更加突出了。更何况,对于任何一种金融机构来说,以20%以上的年息吸收存款都是一种自杀性的行为。

  “违规操作”的另一面就是“监管不力”。高息揽存并不是农村合作基金会的专利,实际上,这几年几乎所有的国有商业银行都在搞花样繁多的高息揽存。央行监管不力是主要原因之一。[3]

  

  行政干预

  也许即便没有政府的干预,农村合作基金会也会违规操作。当然谁也不能否定这种可能性的存在。但是我们却可以完全肯定地说,政府的干预推动了基金会的违规操作,甚至可以说正是政府迫使基金会从事违规操作,并使这种违规操作发展到了肆无忌惮、无法无天的程度。相反,面对基金会长达数年的违规行为,中央银行根本就没有发挥它理应承担的监管职能。

  按照控制主体的属性,广西的农村合作基金会可以分为3类。“一是政府主导型。这种类型是党政领导成员直接担任基金会的董事长和经理,或由政府直接选派和任命董事长和经理。全区县、乡党委、政府领导成员兼任董事长或经理的648个,占77.6%;由县、乡党委、政府任命董事长或经理的53个,占6.3%.二是半政府主导型。这种类型是由党委政府推荐干部、政府主管部门根据党委政府的推荐任命基金会的董事长和经理。全区通过这种办法由农业行政部门任命董事长或经理的105个,占12.6%.三是群众选举型。全区有群众(会员)选举董事长的29个,占3.5%.”[4]可见,仅仅有3.5%的基金会在实行自治管理,而96.5%的基金会都处于党政机关的直接的、绝对的控制之下。

  大量证据显示,合作基金会的绝大部分呆滞贷款都是政府不合理干预的产物。广西清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组指出:“据我们调查,农村合作基金会投放的资金,大部分都是经当地党委、政府研究同意,或党政主要领导批示、指示之后投放的。如容县容厢镇党政主要领导,指令该镇农村合作基金会投放资金1963万元,用于兴建该镇办公楼、修村公路、搞开发区、办市场等,所用资金占投放资金总额71%,长期逾期难还,逾期率达74%.又如,陆川县全县逾期款7795万元,其中80%是由于不合理行政干预造成的”。[5]

  

  政治腐败

  尽管“瞎指挥”之类的行政干预也会带来金融危机,但仅仅是这种不合理干预决不会造成如此严重的后果。正是由于在行政干预之中掺杂了严重的腐败因素,(点击此处阅读下一页)

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