刘磊:中国土地制度的宪法解释:问题、争议及权衡

选择字号:   本文共阅读 453 次 更新时间:2019-02-06 16:12:19

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刘磊  
而不是对宪法土地条款的解释决定着利益分配。一旦回归到利益分配问题,这就回到宪法解释的政治属性中,要解决不同主体之间可能存在冲突的利益问题。参与农地非农使用增值收益分享的主体有多种,在特定时期土地增值收益总量一定的情况下,给某些群体分配更多的土地增值收益,意味着分配到其他群体的土地增值收益会减少。如果回到利益分配问题,这就很难有完全共识的答案。

  

   (二)土地制度对中国宪制的深层次影响

  

   规范宪法学解释方案从基本权利理论出发讨论土地条款的宪法意涵,然而如果从利益分配的角度看,只是从基本权利保护的视角认识这一问题的宪法意涵还远远不够。以基本权利理论为基础所作出的规范解释,从国家与社会二元论的角度展开,重在把握国家与民众关系这一维度。这种视野构成许多研究者认识中国土地制度合宪性问题的理论基础。然而,对于一个政治共同体而言,宪法所起到的功能不仅体现为处理国家与民众关系,还需要面对多元分化、存在显著分层的社会构成,为不同利益群体之间的利益协调提供基本的制度架构和价值导向。除此之外,无论从宪法文本看,还是从实际需要看,中央与地方关系都构成中国这样的大国重要的宪制问题,而且国家与民众关系的处理也离不开中央与地方关系的恰当界定。

  

   在土地制度问题上,国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系均有体现。从表面上看,土地增值收益的一次分配与二次分配的权利配置关涉的是国家与民众关系(尤其是被征地农民)之间的关系,但进一步看,还影响到不同利益群体之间关系、中央与地方关系。然而,如果只从基本权利理论出发,看到的主要是国家与民众(尤其是被征地农民)之间的关系,而看不到社会构成的复杂性,尤其是利益诉求存在显著分殊的不同群体在此问题上的分歧,同时也看不到土地制度变动对于中国这样的发展中大国的中央与地方的关系可能产生的重要影响。但是,对于决策层而言,这些都是需要加以仔细权衡的深层次问题,而不能只从特定群体的“基本权利”的角度来设定土地制度的宪法解释及改革方案。具体而言,需要注重从以下几个方面来认识土地制度对中国宪制的深层次影响,在此基础上作出审慎的权衡取舍。

  

   其一,需要权衡土地增值收益一次分配机制的选择对国家与民众之间的政治关系可能产生的影响。从历史和现实经验看,土地增值收益社会化主要有税收财政、公共企业、土地财政三种模式。土地私有制国家通常采取的是通过收取土地增值税和不动产税实现土地增值收益的二次分配。在土地财政模式形成之前,我国主要是采取公共企业模式来实现土地增值收益的社会化分配。市场经济体制建立以及分税制改革之后,特别是1998年住房制度改革之后,国家通过土地财政直接掌握土地增值收益一次分配。在市场经济条件下,通过公共企业实现土地增值收益的社会化分配已经不成为主要的政策选项,因此需要重点比较的是税收财政模式与土地财政模式。从经济学角度看,二者的重要差别在于交易成本的高低。税收财政的效率高度依赖国家与纳税人之间的博弈,其有效运行需要以健全的征税体制机制为基础。与之相比,建立在土地公有制基础上的土地财政模式获取土地增值收益的效率更高。当然,这一模式也有交易成本,一方面是土地公有制建立之前的革命成本,另一方面是政府在征地中与被征地对象之间的博弈成本。其中,革命成本是历史基础,无需被纳入到现实考量之中。如果中国学习西方国家,转向以税收财政为主的模式,需要考虑税收财政与政治制度的匹适性。从经济学角度所言的税收财政运行的交易成本问题,如果从政治学或者宪制的角度看,这是相关利益主体之间政治地位和政治关系的配置问题。如果以税收财政替代土地财政,同时又要为城市化的推进积累大量资本,无疑需要中国由以间接税为主转到以向个人征收直接税为主,民众的纳税负担会大幅增加。从历史经验看,这意味着国家与民众之间需要基于直接税建立相互之间的政治关系,需要国家对民众让渡权利,政治架构会发生调整甚至转型。

  

   其二,土地增值收益分配需要有助于促进城市化的主体顺利实现城市化。这一问题的关键在于如何协调城市化中不同利益群体之间的关系,保持我国城市化的总体稳定有序。从许多发展中国家的城市化历程看,城市化改变了社会结构,蕴含着诸多社会和政治风险。实际上,西方国家城市化早期阶段也频繁出现大规模的社会震荡。这种风险和震荡并不是主要来自农村居民或城市居民,而是主要来自进城务工群体。进城务工群体因其流动性会带来诸多不确定和不稳定因素。据国家统计局发布的最新数据,2017年全国农民工总量28652万人,比上年增长1.7%。其中,外出农民工17185万人,增长1.5%;本地农民工11467万人,增长2.0%。这部分群体构成中国城市化的主体。中国绝大多数农民家庭形成了“以代际分工为基础的半工半耕”的模式,这种模式为农民在城乡之间双向流动和通过代际接力方式快速城市化提供了基础,也有助于保持农村和城市的总体稳定。对此而言,农村宅基地及承包地没有市场化,为农民在城市化中可进可退提供了重要的制度保障。不过,新生代农民工的价值观念、生活方式等均与前一代农民工存在显著差异,对城乡间双向流动的务工和生活方式的接受度已明显降低,更期望能够在城市定居。若要实现大量农民工在城市定居,就要能够让其在城市有稳定的居所和持续的收入。这需要国家在土地增值收益分配上向促进农民工更好地实现城市化倾斜(尤其是要加强保障房供给),而不能任由体现城郊被征地农民利益最大化的主张占据更为主导的位置。如果这一目标不能实现,必将影响中国城市化进程中社会秩序的总体稳定。

  

   其三,土地增值收益分配机制要与我国注重发挥“两个积极性”且强调中央权威的中央与地方关系相适应。改革开放之后,从农业部类积累的资本逐渐难以支撑城市快速发展的需要。20世纪80年代后期,深圳、厦门等经济特区开始仿效香港,出让城市土地使用权,为城市基础设施建设融资。1994年实施的分税制改革减少了地方政府在税收收入中的分成,这是“八二宪法”时代开启的“影响最为深远的一次财政权力重新配置”。为了调动地方的积极性,中央将土地出让收益划给地方。在当时,土地出让收益规模小,并不构成地方政府重要的收益来源。随着城市化的不断推进,尤其是住房制度改革的实施,城市土地增值收益迅速增加,土地财政成为地方政府重要的收益来源。在中国目前的税收体制中,生产环节的税收(尤其是增值税)是财政的主要部分,主要归中央财政。生产环节的税收之所以能够以较快的速度增长,重要的原因在于地方政府拥有土地财政,能够给企业提供大量补贴,从而有助于维系和提升企业生产能力以及持续缴税能力。一旦普遍缺乏来自地方政府提供的补贴,在既有的税收体制中,企业将普遍难以承受沉重的税收,竞争力会降低。在这种情况下,为了保持企业的竞争力,中央需要向地方大规模让税。从宪制角度看,中央向地方大规模让税,意味着中央与地方权力关系的深刻变动,中央的权力和权威会伴随着对地方的大规模让税而降低。然而,这种预期后果与中国自分税制改革以来建立的偏重中央集权的中央与地方关系并不契合。与此同时,这也会改变甚或降低中央向中西部落后地区和纯农业地区实施财政转移的能力,加剧不同区域之间发展的不平衡。

  

   最后,需要对中国城市化发展处于何种阶段作出正确判断。学者们之所以对宪法土地条款有不同观点,很重要的原因在于对中国城市化发展速度以及所处阶段有不同的判断和期待。一些学者批评国家垄断土地一级市场,他们认为在“城市化”等同于“土地国有化”的模式下,地方政府的权力没有得到有效约束,人为地加快了城市化的步伐,导致城市的盲目扩张,因此要改变国家垄断土地一级市场的制度,保护农民和农民集体的土地权利,放缓城市化步伐。不过,在另外一些学者看来,需要反对“摊大饼式”的城市化,但也需要意识到中国还将在较长时期内处于城市化快速发展的阶段,国家垄断土地一级市场是快速城市化阶段的现实所需。然而,中国的城市化是快了还是慢了,这并不是规范解释本身就能给出判断,而要依靠超出规范文本的价值取舍以及对宏观经验的系统把握。如果城市化处于启动和快速发展阶段,扩大城市增量是首要的,土地财政因极为有效的融资功能就必定需要继续存续;如果城市化进入以维护存量为主的阶段,土地增值收益的获取就可以从土地财政的一次性获取转向税收财政的持续性获取。不过,在这一问题上的重要难点在于,中国是发展不平衡的大国,东中西部地区的城市化水平存在差异,一线城市与二、三线城市的城市化阶段也存在差别。对于一线城市,城市化可能正在进入或者已经进入以维护存量为主的阶段,但对于不少二、三线城市,城市化可能还处于以扩大增量为主的阶段。只有对中国城市化发展处于何种阶段作出正确判断,才能对土地制度作出适应中国现代化需要的宪法解释。实际上,国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系均深受城市化影响,在城市化的不同阶段,这几对关系会呈现不同的形态,进而影响中国宪制的调整与运行。

  

五 余论:慎言违宪


   围绕土地制度问题产生了许多争论,不同学者基于各自学术理路对此作出了回答,集中体现为对“八二宪法”土地条款的不同解释。本文重视的不只是解释方案本身,更是思想背后的利益。在这些争论中,土地增值收益分配是争论的实质,其他问题是这一实质的扩展。然而,这样的利益分配问题恰恰很难通过对宪法的规范解释形成共识,分歧不会因一定的规范宪法学解释方案占据话语谱系的主导地位就消弭。对于决策层而言,重要的是要能够把握特定解释方案蕴含的利益取舍以及对宪制的综合影响。在此意义上,即便决策层最终选择了某种解释方案,也并不一定意味着这种解释具有绝对意义上的真理价值,而是因为这种解释更契合决策层对相应土地制度实践后果的系统权衡考量。这样的权衡考量应当是审慎的,也是需要有决断力的。由此,对中国现有土地制度要“慎言违宪”,要让宪法成为一件宽松的外衣,而非紧缩的外衣,从而为决策层的复杂权衡提供制度空间,为城市化所需的回旋余地留有充分的宪法基础。

  

   进一步来看,这种宪法基础的存在,有利于保障决策者在处理国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系等多重关系中拥有较高效率的制度手段。在围绕土地增值收益分配而展开的利益关系极为复杂的情况下,由国家垄断土地一级市场、掌握土地增值收益一次分配主导权的制度设置,对于国家调控土地这一重要的战略资源具有显著意义。土地增值会产生巨量的社会财富,如果国家无法有效掌握配置土地增值收益的主导权,这会使巨量社会财富流向少数群体,弱化国家对前面所谈及的多重关系的调节平衡能力,加剧社会财富分配的失衡。不可忽视的是,实践中确实存在土地财政异变的情况,特别是土地财政的使用状况不透明、一些地方盲目扩张城市范围等问题,这些需要通过合理的制度设计和公共理性来予以调整、转变,但不能由此否定国家垄断土地一级市场的必要性。从宪法层面看,与国家在此问题上的战略性调节平衡能力相比,土地财政在具体实施中出现的某些异变并不是主要问题,而可以在不改变土地制度基本架构的情况下,通过具体的制度改进加以克服。实际上,宪法确立的基本框架只是提供了一定的基础或条件,代替不了具体、精细的制度设计与运行,更不可能一劳永逸地解决所有问题。然而,以“慎言违宪”的态度对待宪法,是这种基础或条件得以存在的政治前提,也是政治理性的体现。

  

   〔本文为国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(16ZDA062)的阶段性成果〕

  

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文章来源:《学术月刊》2019年第1期

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