刘磊:中国土地制度的宪法解释:问题、争议及权衡

选择字号:   本文共阅读 458 次 更新时间:2019-02-06 16:12:19

进入专题: 土地制度  

刘磊  
也为中国赶超型现代化提供了重要的制度保障。土地制度的这种宪法秩序主要体现在三个方面:一是中国消灭了土地私有制和土地食利者阶层;二是国家垄断城市建设用地一级市场,放开土地使用权二级市场,对土地增值收益实行“涨价归公”;三是国家对土地用途进行管制。这进一步体现为《土地管理法》第四十三条、第四十七条、第五十五条、第六十三条。

  

   不过,有的规范宪法学解释者认为现行土地制度(尤其是国家垄断城镇土地一级市场以及土地财政模式)形成于20世纪90年代,而非“八二宪法”颁布之时,因而“中国土地制度的宪法秩序”一说不能成立。然而,从论述逻辑看,追溯中国革命历史遗产的学者意在强调新民主主义革命和社会主义改造确立的城市土地国有化和农村土地集体化的基本状况为国家垄断土地一级市场创造了历史条件。在此意义上,“八二宪法”的规定是国家垄断土地一级市场的宪法基础。由于存在这样的宪法基础,党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出“国家垄断城镇土地一级市场”的决定。依照此次会议精神,1995年实施的《城市房地产管理法》规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”此后,1998年修订的《土地管理法》规定,除“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地”之外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。

  

   然而,依循规范宪法学进路的学者认为“当我们在谈宪法、宪法秩序,或者要判断一个事件或者一项制度是否符合宪法或宪法秩序时,都应当以宪法关于人权保护的规定为基础和准绳”,而前述学者所言的中国土地制度的宪法秩序“忽视了宪法作为根本法对于公民财产权的保护功能”。由此可见,在对宪法土地条款的解释中,不同立场的学者所选择的逻辑起点并不一样。然而,以何者作为宪法解释的逻辑起点,这并不是通过论证就可以阐明和说服的问题,而是需要依靠信念,但信念恰恰是无法辩论的。

  

   (二)经验基础层面的反思

  

   更为重要的审视来自经验基础层面。在一些学者看来,许多规范宪法学解释者对中国土地制度的经验基础的把握存在明显偏差。具体而言,经验基础层面的质疑或分歧主要体现在以下几个方面。

  

   一是被征地农民的征地补偿标准。在征地补偿问题上,规范宪法学解释者普遍认为被征地农民获得的补偿过低,难以维持体面的生活。然而,对此持不同意见的论者则认为,十几年前确实在较大范围内存在失地农民的征地补偿标准较低,获得的安置和保障不足,以至于因失地落入困境的情况,但是近十多年来,全国范围内征地补偿标准普遍提升,甚至达到农民家庭种田、打工几十年都难以挣得的。特别对于城郊农民而言,土地一旦被征收,征地补偿款往往非常多,尤其是涉及房屋拆迁,被征地农民获得的补偿会更多,以至于在一些大城市城郊农村,屡屡出现农民因征地拆迁而成为百万富翁、千万富翁的现象。

  

   二是征地冲突事件的概率及起因。在许多规范宪法学解释者看来,征地中发生冲突的根源在于以国家垄断土地一级市场作为制度基础的土地财产激发了地方政府扩大征地面积、快速推进城市化进程、获取更多土地增值收益的利益激励,助长了地方政府与开发商的利益结合,但是被征地农民抵制政府征地,由此引发了诸多矛盾。不过,对此持不同意见的学者指出,近年来由于征地程序和手段日益规范,征地中出现的冲突是小概率事件,城郊有征地机会的绝大多数农民盼望征地,征地中出现冲突的实质是激烈的利益博弈。随着征地补偿标准日益提高,征地中的利益博弈会更为突出,冲突也会更加激烈。目前中国正处于快速城市化时期,在土地利益巨大的背景下,征地不可能不出现冲突,问题的关键在于如何将冲突控制在一定的范围内。

  

   三是对公益性与经营性的区分。许多规范宪法学解释者认为应当区分基于公共利益的征收与基于经营性需要的征收。但是在经验操作层面上,这两种征收难以精确区分。对此,国土资源部前副部长李元认为:“我国正处在快速城市化、工业化的过程中,土地的开发利用完全不同于已经完成了城市化、工业化的发达国家。今后很长一个时期,我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主,不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。因此,强求现在就去界定发达国家都没有完全界定清楚的事情,不仅难以做到,而且无法操作。”事实上,尽管党的十七届三中全会已经提出“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地”,但是政府征收经营性建设用地的行为从未停止。对此,有学者认为不能从“八二宪法”第十条的规定得出政府所征收的地块一定要用于公益事业或公共工程,而是要看政府的具体征地行为是否有助于促进社会整体利益。

  

   四是土地增值收益分配主体的类别。许多规范宪法学解释者所说的“农民”实际上是指城郊农民,其政策倡导所实现的也是城郊被征地农民利益的最大化。但是在批评者看来,这些学者在为“农民的利益”呼吁时,忽视了对“农民”作出分类,以一小部分农民代替了绝大多数农民。实际上,在参与土地增值收益分享的农民中,存在城郊农民、大田农民、进城务工农民三类(已在城市拥有房产的城市居民是通过城市房产升值来获益),不同类别农民的利益诉求点存在显著的差异。在特定时期土地增值收益总量有限的情况下,给予城郊被征地农民越多的补偿,意味着其他类别的农民能够从中分享的收益就越少。在此意义上,征地冲突表现为“官民冲突”,但是从深层次看是不同利益群体基于土地增值收益分享而产生的“阶层冲突”。从政策层面看,国家并未将被征地农民作为土地增值收益的唯一享有主体。例如,从2004年开始,中央一号文件就强调“确定一定比例的国有土地出让金,用于支持农业土地开发,建设高标准基本农田,提高粮食综合生产能力”。此后十年间,随着国家不同时期对农村建设重点的改变,中央一号文件对土地出让收入用于农村建设部分的要求也会随之调整。此外,2006年财政部、建设部、国土资源部发布通知,要求各地从土地出让收益中安排一定的资金用于城镇廉租房建设。

  

   对土地条款解读所产生的不同主张,不仅会提供解释方案,也会提供解释方案的经验基础。不过,对宪法土地条款问题似乎很难形成普遍的、共通的经验基础。不同学者在此问题上对现实经验存在不一样的感知,这既与所观察到的经验现象的差异有关,也与各自所持的价值取向的不同有关。例如,尽管许多规范宪法学解释者也认识到参与土地增值收益分享的农民的多样性,然而此种经验体会并未使得这些学者与其批评者持相近或相同的观点。在规范宪法学解释者看来,“宪法财产权的功能并不在于建立一个财产无差别的大同世界,而是对既有的财产利益进行保护,不能因为一个公平的理想否定宪法基本权利是近代宪法存在的理由之一,这也是中国宪法变迁的方向。”然而在批评者看来,此类主张是在保护和再造不劳而获的土地食利者阶级,不具有正当性。这显然是差异甚大的评判。之所以会存在如此分殊的认识,源自双方所持的“基本的价值判断”不可通约。在很多情况下,分享经验只是对“非基本的价值判断”的调整发挥作用,更为完整的经验感知有助于不同学者反思原先所持的价值取向。然而,这种有关保护宪法基本权利的论断构成了许多规范宪法学解释者的“基本的价值判断”,这一价值判断并不会因为批评者提供不同的经验现象而调整或改变。深层次来看,此种不可通约性是中国现代社会思想中自由理念和平等理念“二歧性”的持久历史性紧张的一种体现。

  

四 土地制度宪法解释的复杂权衡


   上述分析表明,尽管解释的是同样的宪法文本,规范宪法学解释者与其批评者得出的却是明显不同的结论。对此,不能局限于宪法文本,而要关注文本之外的对文本解释有深刻影响的因素,这样才能把握这场争论的实质以及土地制度对中国宪制的深层次影响,更好地认识宪法解释所需的复杂的权衡取舍。

  

   (一)土地制度宪法解释争论的实质

  

   围绕土地制度产生的争论指向的是对宪法文本的解释,但实质并不是文本解释本身,而是利益分配。规范宪法学解释者及其批评者提供的利益分配方案存在显著的差异,焦点在于土地增值收益的一次分配和二次分配的权力/权利由何种主体掌握。如果从法律解释学上看,“这里存在的问题仍然不是语词本身具有什么含义,而是我们希望它具有什么含义的问题”,“所谓的语义不清之争实际是发生在这个语词之外但又与这个语词相关的一个社会利益之争。这恰恰表明了语词的含义是在社会中由人赋予的,因此是可以由人来争夺界定的”。

  

   为此,许多学者诉诸土地发展权与土地所有权之间的关系来为所持主张提供法律论证依据。在很多规范宪法学解释者看来,土地发展权源于土地所有权,是从土地所有权中分离出的一种物权,是土地所有权的派生权利,应当由被征地农民享有土地增值收益的一次分配,二次分配再由国家通过一定的机制(尤其是税收机制)来实现。而在另外一些学者看来,土地发展权因国家管制权的行使成为一项独立的权利,而非源于土地所有权,土地增值收益的一次分配应归国家,被征地的农民个人或集体不能基于土地的集体所有权要求享有一次分配,国家在进行二次分配时注意提高被征地农民的补偿安置水平,同时将部分增值收益分配给其他主体(例如没有被征地的大田农民、进城务工的农民工)。由此可见,许多学者都诉诸土地发展权的来源来为土地增值收益一次分配提供权利论证依据。实际上,对于解释者而言,并非先有了某种权利配置因而认同某种利益分配方案,而是认为某种利益分配方案更符合自己所期待的公平正义标准,从而形成并强化了对某种权利配置格局的认同,而权利话语则为此提供一定的正当性论证依据。

  

   除此之外,为了寻找“中国土地制度的宪法秩序”的宪法依据,反驳规范宪法学解释者所坚持的“同地同权同价”主张,有学者采取的重要论证策略是区分所有制意义上的所有权与民事法律关系意义上的所有权。在所有制层面,“国家所有”与“集体所有”不是平等的法律关系,而是整体与部分的政治关系,部分要从属于整体,这样的制度设置是在社会主义按劳分配体制下实现社会财富公平分配的一种手段。这种论证与其批评对象共享相同的论证方式,也是诉诸规范解释,不过二者依循的规范基础存在差别。然而,在社会主义公有制、按劳分配原则的层面讨论这一问题,并不能构成对从基本权利保护出发的论点的有力批评,因为这取决于参与讨论者是否相信国家所有与集体所有是政治关系,是否相信要采取按劳分配的原则。在许多规范宪法学解释者看来,国家所有与集体所有不应当是政治关系,也不应当以“按劳分配”原则取代“基本权利保护”原则。

  

更具有实际意义的并不是在法律规范层面阐释,而是要进入到利益分配之中。实际上,对宪法土地条款的任何解释,都是为特定利益分配方案提供法律论证(也是政治修辞)。也就是说,利益分配的立场和方案决定着对宪法土地条款的解释,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 土地制度  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 案例分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114968.html
文章来源:《学术月刊》2019年第1期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网