周庆智:中国基层社会秩序变迁及其建构涵义

选择字号:   本文共阅读 315 次 更新时间:2019-02-06 00:46:32

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周庆智  
国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式,是国家权力对基层社会重新“行政化”即官治化,后者成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员的组织形式。概言之,改革开放以后,国家权力改变了过去的控制和动员方式,从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为国家的规范性权力为主与以乡村社会的(村民自治)非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。

   当今基层社会秩序运行由党政权力系统、派生系统和职役系统构成:第一,党政系统。是指两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成,前者代表政治权力,后者代表行政权力。党政统合体系的治理意义在于:执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中,将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政统合体系之精髓所在:这种制度的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分。社会整合在行政体系中达成,并且政治博弈进入行政体系当中。在上述性质规定上,基层治理表现出集权与分权的矛盾、压力型体制、“政权经营者”(73)、晋升锦标赛治理模式和行政发包制(74),政府制度异化(75)等特征。第二,派生系统。由企事业单位组成的辅助治理系统,这些治理主体与基层政府不是上下级行政隶属关系,它们负责某一个社会领域的事务,与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。这些治理主体包括党政系统的“外围组织”如工、青、妇,(包括辖区外的)企事业单位。挂靠行政部门的社团组织也在其中,但这类社团组织基本上不是具有独立性、自主性和促进性的社会组织,类似于“封闭性自治组织”(close corporation),亦即依附于权威授权的社会自治组织。(76)党政系统外的治理主体主要起到宣传政策、处理诸如福利、卫生等社会事务,发挥政府助手的作用。第三,职役(77)系统。职役系统是体制外的官治与民治相结合的组织形式,主要由三个部分构成,一是村民自治组织。村(居)干部群体由村支书、村主任以及村会计所谓三职干部及其他两委干部组成。二是公安系统辅助力量。由辅警群体组成,因基层社会的利益分化、社会流动的扩大化、职业群体的多元化等,基层警务力量难以应对,因此,雇佣人员——“辅警”成为重要的补充力量,即在城乡社区管理中存在的一个非常庞大的雇佣群体即辅警队伍通过向社会招聘方式组成。三是雇佣群体,即完全依靠市场化机制构建起来的雇佣群体,它们居于国家与社会的交汇点上,承载着行政机构分配下来的任务。(78)辅助系统人员不在体制编制内,其规模、人员及经费来源大致如下:1.关于村(居)干部群体。自人民公社解体后,村居委会干部一直由政府财政付给“报酬”,反应在政府财政支出的“城乡社区支出”的编列中,(79)这个“基层干部”群体连接政府与基层民众,起到乡村公共资源分配和社会秩序维护的功能和作用,是政府倚重的辅助治理力量。2.关于辅警群体。警务辅助人员的工资福利、装备保障、社会保险以及日常管理等所需经费,由各级财政部门按照财政体制予以全额保障,其规模是警务人员的一到两倍甚至更多。在政府社会动员能力不断弱化的背景下,维稳成为基层政府治理的头等要务,雇佣群体的规模出现不断扩大的趋势。3.关于雇佣群体。即政府通过购买服务的方式扶持起来的社会组织。这些社会组织是围绕着政府生长起来的,是被组织而不是自组织,是官办或者半官方的,不是民间的,不是社会的一部分,而是官的延伸、政府的延伸。

   上述治理体系具有如下政治和行政特性:首先,党政双重权威体制治理逻辑与官僚群体的治理规则和依据于标准的(韦伯)科层制形似但质不同,前者是具有政治嵌入于行政的体制特性,官僚群体是一个负有“政治使命”的特殊群体;后者本身具有“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)特性。其次,党政系统外围组织及企事业单位,乃是政府治理的延伸部分,具有派生群体的特征,但实质上是党政权力的代理部分,由国家治理体制特性所决定,既是被纳入治理体系中的对象又是实现有效治理的组织形式。再次,雇佣体系在基层治理结构当中,起到连接政府与社会、政府与市场的中介组织形式,包括村民自治组织、官办或半官半民的社会组织包括市场组织,以及政府强力部门的力量补充——辅警队伍。最后,也是最本质的区别是,上述治理体系并非基层政府行政治理的组织形式的逻辑展开,而是政治治理的权力特性使然。

   基层秩序体系由政治动员型体制和行政压力型体制的特性,形成比较完整的政权权威秩序整合体系。第一,政府权威。建构在自上而下的政治与行政授权关系之上,基层政府是国家政权代理人,是基层社会权威性资源与配置性资源的中心。第二,代理治理模式。典型运作形式是自上而下的行政任务下派方式,比如上下级政府之间签订的“行政目标管理责任书”,这使它与韦伯式的基于对正式制定的规则和法令的信赖基础上的官僚组织区别开来,前者造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为基层政府治理行为中的“均衡”常态,与此互为表里,代理治理的运作逻辑造成基于不同的控制权基础上的多重权威中心治理结构。第三,社会原子化。集权化与行政化的后果是社会自主支配空间日益萎缩,社会自组织的缺位,使社会分歧和冲突加剧并外溢,政府与公民之间缺乏整合机制,彼此沟通管道不顺畅,社会矛盾不断积累起来,分歧和冲突成为社会生活的常态。要之,基层社会秩序就确立在正式制度与非正式制度并存、象征性权力与实质性权力互为转化的结构形式上。

   从社会秩序型构的历史逻辑上看,当今中国基层社会秩序结构具有传统中国基层治理结构的全部特征:自上而下的政治与行政的层级集权治理体系,官治与民治的互嵌式结构特性,以及基层社会的原子化(atomized)形态。然而,现在体制与历史遗产的关联却不能成为将传统治理与现代治理做出无差别比附的理由,因为,现代治理的特征与传统治理具有本质的不同,比如现代政治国家的特性、利益分殊的社会结构、基于规则和契约上的市场秩序、组织化的现代社会联系方式,等等。但从国家政权建设上看,政权的现代化是一个“基层政权建设”和基层社会“去自治化”(相对于传统的自发秩序而言)的过程,与帝制时期建立在皇权、绅权、族权浑一的基础上的基层社会秩序不同,现代基层社会秩序的最大变化,是党政系统双重权威几乎嵌入于基层社会的所有方面,同时也表明,与现代民主社会治理比较,现今基层政治共同体和社会共同体还远没有形成,虽然其社会基础和组织化条件业已具备。换言之,当今中国基层社会秩序建立在自上而下的权威支配关系上,没有建立在自下而上的、以习惯、习俗、惯例、自治权为基础的自发社会秩序上。

   考察传统中国基层社会秩序变迁,我们发现,传统基层社会既非皇权之下、之外的自治社会,亦非“单轨政治”权力支配关系下的吏民社会,或者说,在官治与民治之间并不存在一个被各边分别遵循或共同遵循的规则或秩序。从合法性资源和制度形式上看,遍布于传统基层社会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式,比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族势力等等,其中引人关注的“乡绅自治”,也只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。这些公共性关系的性质特征足以证明皇权与地方权威是一种共生和互嵌性关系,这种关系工作于皇权的国家治理逻辑和权威治理秩序。

   尽管自近代以来国家政权建设改变了基层社会原有的整合规则,重新组织化了基层社会秩序,但这是自上而下的国家权力改造社会的结果,并且不是基层社会公共性社会关系性质的改变,即“在社会成员中确立公民(身份)、公共关系(公民之关联、公民与公共组织之关联)以及公共规则,是公共政权建设的重要任务。它是现代社会关系的一种形式,也是宪政关系形成的基本结构条件”(80)或者说,国家改造了原有的基层社会结构和意义体系,但却没能够建立基层社会自治结构和规范体系,这才是问题的本质所在。也就是说,传统的基层社会秩序基础已发生改变,但新的基层社会秩序却没有取代过去的传统社会庇护关系代之以现代公共关系,它仍然建立在国家政治权力和行政权力的支配关系之上。因此(并且)站在基层立场上,了解中国基层社会秩序变迁所面对的结构性问题,思考社会与国家的关系以及基层社会秩序结构条件和基层社会联系方式,对中国基层社会秩序的现代转型来说,具有非常丰富的社会政治含义。

   本文所讨论问题的历史与现实意义在于:第一,基层社会秩序体系一直是处于现代国家建构议程当中,并且,经历自近代以来的社会改造运动,基层社会公共关系和公共规则一直处于建构当中。第二,中国基层社会秩序现代建构的历史文化资源是什么,或者说如何解释传统国家与社会关系的性质,因为这是推进基层社会治理现代转型的历史基础和前提条件。第三,如何建构基层权威的社会性来源,关系到国家治理的公共性和社会重构,关系到社会利益组织化和现代社会联系方式的改变,归根结底关系到地方共同体和基层社会合法性秩序建立在什么样的规范或规则之上。

   近现代以来,中国基层社会秩序变迁是巨大的、结构性的,即政治国家的形成、从帝制时代到现代国家的制度变迁,涉及政治、经济、社会、文化等各个领域,但无论是革命或社会改造,基层社会生活形式的基本范畴及其贯穿其中的原则规范,并没有如社会改造者设想的那样获得根本性的改变,也就是说,经历了剧烈的革命和社会改造之后,基层社会的基本凝聚单元和伦理规范依然还在,乡土社会原有的社会结构与意义系统并没有完全被国家权力结构和意义体系所替代,在今天,传统的习惯、习俗以及伦理原则仍然是基层社会秩序的规范基础和发展条件。

   也就是说,基层社会秩序发展的动力机制一直来自两个方面:一是国家权力的秩序规范和原则以自上而下的政治治理,(帝制至今)将基层社会力量纳入国家管制体系当中;一是社会自发秩序的规范或规则仍然构成基层社会生活的基本条件。在近现代,前者的变化来自现代化的驱动力,即现代民族国家建构需要提升资源汲取和社会动员和控制能力,后者虽然一直处于被改造的对象,但基本的习惯、习俗和规范却从来不曾消失,并且还成为当今中国基层社会自治秩序发展和成长的基础性条件。

   但改革开放以后,社会关系结构的变化和制度化关系的变化,必然会给基层社会秩序体系建构提供变革的前提和基础性条件。第一,社会组织结构发生了变化。一是单位社会的利益组织化架构,转型进入公共社会的利益组织化架构。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重在迅速下降,在某些经济领域和行业中,国家或全民所有的经济组织已经变成一个很小的部分,取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。(81)进入市场组织的人在不断增长,还在单位利益结构当中的人在不断地减少。二是乡村社会组织结构也发生了重大改变。实行基层群众自治,即旧的利益组织化架构的废止,代之以新的利益组织化架构即村民自治组织。但村民自治组织是一个没有多少自治权的社会组织,是基层政府权力的一个功能部分;并且,它只是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体,它不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益纳入权利分配的体系当中。(82)

   第二,社会联系方式发生了变化。一方面,过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带,比如单位、村庄、家庭,宗族,正在发生一个从“身份到契约”即从身份关系到契约关系的变化。在社会关系领域,与过去不同的是,人际关系的契约化,成为构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。另一方面,基于自由合意产生的契约关系上形成的共同体,逐渐发展起来,比如各种社团组织,即社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织,等等,构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系,也就是说,结社关系组织化,成为现代经济生活必不可少的条件。

第三,国家与社会关系发生了变化。改革开放以来,社会领域出现了新的组织形式,有了实质性的自主空间,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中师范大学学报:人文社会科学版》2018年 第1期

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