周庆智:中国基层社会秩序变迁及其建构涵义

选择字号:   本文共阅读 316 次 更新时间:2019-02-06 00:46:32

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周庆智  
第二,公共规则(源于法律)和社会规则(源于契约)的界限具有不确定性和非规范性特点,并且可以互相转换,因此,必然导致公共领域的界限由社会行动者可以主观定义。第三,官—民对应于国家与社会关系,反映的是基层社会秩序的基本特征,即一种支配性的关系特征,在这个意义上讲,传统基层社会秩序即是“生成的”也是“建构的”,或者说,基层社会秩序并不可能建立在“民”或民间的自发秩序基础上。

   一个流行的看法认为,帝制具备一个“政简刑清”或“无为而治”的官民关系,这使基层社会秩序的自主性和自治性成为可能。但历史研究表明,这并非是传统国家与社会的关系的真实写照,当然更不是基层社会秩序的真实图式。或者说,以基于西方社会关系的国家与社会关系来对应官—民的二元观念,并不能准确反映传统的中国社会政治结构,因为官与民之间还有一个起权力中介功能和作用的覆盖帝国整个基层的胥吏阶层和各种基层社会控制组织形式,这使得官民关系就不那么简单了。所以,认为基层治理由乡绅主导,似乎与官无涉,这极有可能是把乡绅自治放大为“地方自治主义”的一种成见。(29)换言之,通过对胥吏阶层及其他基层组织的分析,我们能够对传统基层社会秩序规则有一个崭新认识,并且揭示出社会与国家的一些重要特征。

   胥吏阶层是构成中国基层社会秩序体系的一支重要的政治力量,(30)它掌握着基层社会实质性权力。从皇权立场上看,集权下的乡村社会是“编户齐民”的社会,或者说是一种非宗族的“吏民社会”。(31)这不仅是一个统治观念,而是体现在基层社会的政治实践当中。事实上,与“天高皇帝远”的基层自治秩序想象正好相反,帝国的绝大多数行政管理人员都在乡村,但这些行政管理人员不在官僚(“朝廷命官”)体系内,而是由官僚体系内官员如县官“辟召”的职役人员,即胥吏及其僚属。据《通典》的统计,唐中期,官和胥吏共有349,863人,而官只有18,805人。(32)以乾隆年间吴江县为例,知县之下仅11名佐杂官,但各类吏役多达300—400人。(33)顾炎武说“今夺百官之权,而一切归之吏胥,是所谓百官者虚名,而柄国者吏胥而已”(34),虽有些夸大,但胥吏操控基层行政,大概也是一个事实。从制度史的角度看,胥吏实属于官僚制度的一个有机组成部分,只是非正式制度的一部分,但从民间的角度看,胥吏虽与官有区别,但也不与普通老百姓为伍。也就是说,胥吏是官僚体系的差役,虽不在国家行政编制内,但却具体运作行政活动,与基层百姓打交道,代表官的权力。

   历史上,胥吏阶层虽自成体系,但一直是非官僚群体的一个雇佣群体,被结构性地排斥在体制之外。事实上,把皇权与基层社会联系在一起、支持帝国运行的胥吏阶层担负着税收和治安这两项“公共事务”,亦即发挥着税赋征缴和维持地方秩序的不可替代的作用。唐代县级政权的官员中,令、丞、簿、尉为流内官,其他如佐史、录事、里正、伍伯等为流外官,后世统称“胥吏”。县司之中胥吏的重要性不可替代,《文献通考》卷35《选举八》引苏轼语:“胥吏行文书,治刑狱、钱谷。”县官做出决断之后,各种来往文牒的起草、赋税的催征、盗贼的捕获等等事宜,均由胥吏按照分工具体承办。概言之,基层胥吏在土地丈量、清理财政、赋税摊款中扮演重要角色,因此胥吏的擅权行为也多发生在上述方面,包括操纵赋役,欺压百姓,与地方势力如商人、军人勾连合流等等乱政扰民之行径。(35)但处于官僚体系外的胥吏,之所以能够成为皇权的基层行政操控者:其一,帝国的基层官员如县官的任用体制弊端,如顾炎武认为“胥史之权所以日重而不可拔者,任法之弊使之然也”,(36)结果是,一方面,县官任上不得不倚重本地人出身的胥吏,所谓“寄命于吏”。另一方面,“官无常任而吏有常任”的状况,导致胥吏支配某一部门或某一区域的行政管理事务。其二,胥吏凭藉谙熟律例、掌控文书的机会获得了部分官员的权力,且以惯例胥吏由本地人担任,与地方有实质性联系。其三,帝国财力有限,不足以对基层社会贯彻“官治化”或制度化,但帝国财税来源在基层,而财税要靠胥吏之手向皇室输送,胥吏直接面对作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的每一个纳税小民。因此,由于以上原因,胥吏成为官与民之间“交接之枢纽”,官与民之间要打交道,必须通过他们,这使他们成为一种不可或缺的角色。(37)概言之,尽管胥吏在官场上身份低微,却是“真正的政府代理人”,熟悉各种政务,拥有处理复杂事务的能力。反过来讲,帝国的税收和治安又绝对离不开胥吏的运作与支撑,尽管其权力远远超出“典章”(国家法律)规定的范围,但诚如顾炎武说“天下之治,始于里胥,终于天子,其灼然者矣”(38)胥吏作为一个特殊的社会政治群体,构成了皇权在基层社会秩序中将官治秩序规则与民治秩序规则贯通的角色位置,基层政府如州县衙门事务必须依仗庞大的胥吏队伍配合才能完成,(39)对帝国治理的成败及其在基层社会秩序的维持上,胥吏发挥着皇权统治的功能和作用。

   除胥吏这个官僚体制的派生群体之外,还有各种发达的基层代理组织,实质上也是皇权深入基层社会的衍生组织形式。典型如保甲制即是皇权在基层社会的控制形式,是州县官职责的延伸,(40)保甲制在不同的时期又被称作乡里制度、村社制度以及里甲制度等代替,但它的最本质特征是以“户”(家庭)为社会组织的基本单位,其基本职能并无大的变化。至清代,保甲制所履行的各种职能突破了历代的传统,转变为以维护专制秩序为主、执行地方各种公务、管理乡村、承应官府的行政组织。职守所及,举凡“传集征召,不用公差;查报拘催,勿烦牌票,悉听保甲之自为承禀”(41),且“身充保甲,即属在官人役。其所辖村庄一切事件,地方官悉惟该役是问。”(42)这个制度安排一直延续至20世纪初。简言之,历史文献、简牍和考古发现足以证明,一方面表明乡村宗族化并不明显,另一方面表明传统基层根本不能体现所谓“乡村自治”,因为基层社会从来不乏皇权支持的各种组织控制形式。(43)

   再反观乡绅在基层社会秩序整合上的作用,与胥吏群体或其他皇权延伸组织的区别不在本质上。乡绅是地方精英,他们在基层权力运作上也扮演着非常重要的角色。如瞿同祖所认为的那样,士绅在地方行政中的地位,与辟召胥吏的原因如出一辙,尽管在帝国境内有着很大的地区差异,但行政法规却极端刚硬,根本没有对不同地区的不同规定,所以,由于州县官不是本地人,对于本地的情况知之甚少或完全不知,因而他们也发现有必要向士绅征询意见。因此,士绅成为州县官了解地方情况的“耳目”,也就是说,如果州县官员不从士绅那里获取信息和建议,他就不得不求助于另一个当地人群体,这就是大多数官员认为不忠诚和不可信的书吏和衙役群体,即胥吏。因此,士绅不仅参与了政府的决策,而且在百姓和官吏之间常常担任调停人的角色,成为官民之间的沟通者和中介人。(44)与瞿同祖的看法并无不同,费孝通说,士绅在野,可是朝廷内有人。他们没有政权,可是有势力。就是说,士绅和官僚互相联系起来才能发挥分割基层权力的作用。(45)从礼法秩序上看,士绅以其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等积累威望并发挥社会影响力,引领乡村的风尚和维护乡村的秩序。依靠这些政治、社会资本,他成为官民之间的沟通者和中介者,他的权威植根于乡村社会,是社会共识的达成和凝聚的中心。由于文化和宗法上的优势位置,乡绅阶层在基层社会秩序发挥着非正式制度的功能和作用。也就是说,乡绅是皇权倚重的民间权威,与胥吏比较,在维持基层社会秩序上的功能和作用本质上没有不同,所不同者在于乡绅权威的民间成分,并且乡绅是官治规则与民间规则的最好协调者和沟通者,兼具官方和民间两种立场。“中国士绅的一个重要特点是:他们是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团”。(46)与地方政府所具有的正式权力相比,士绅属于非正式的权力。两者相互依存,又各自以不同的方式行驶着自己的权力。

   概括地讲,对皇权而言,胥吏阶层(皇权代理人)、基层控制组织、乡绅集团(绅权)或宗族势力(族权)在维持帝国财政收入和乡村社会秩序上,没有本质的不同,或者说,国家权力(县衙)、胥吏、乡绅或宗族共同控制和分割基层权力,维持着一个形似自治的乡村社会体系。瞿同祖的研究认为,清代州县政府将一切有关公众福祉之事——福利、风俗、道德、教育、农业等等——都视为自己职权范围内的事。一方面,县衙及其胥吏构成秩序的一端;另一方面,在政府不能或不便履行某些职能时,就由当地的士绅来履行这些职能,所以,在地方政府和士绅之间有一个传统的职能分工,换言之,士绅对于实现政府的某些目标来说,是不可或缺的。即士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英,都是官僚集团的实际成员或候补成员,两者的区别在于,地方政府具有正式权力,士绅具有非正式权力。(47)这个秩序的社会基础就是宗族共同体。宗族是中国社会的基础和基本单位,它甚至是维系传统社会不至于解体的核心元素。基于上述合法性资源和制度化形式,传统基层社会基本秩序架构至帝制覆亡之前也未发生质的变化。

   综合以上,我们可以认为,传统中国基层没有社会自治,没有主权在民或社会契约的观念,后者是社会自治的本质涵义。(48)没有社会自治但有“自发秩序”,这两者不能混为一谈,前者是地方共同体自己管理自己、有自治权的社会形态,后者是基于礼法秩序(49)的社会同质性而形成的小国寡民的封闭型的以家族为社会基本单位的秩序形态。进一步讲,传统中国的民间社会,既不是只受国家支配的非自立存在,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间,而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体。(50)或者说,对传统国家与民间社会的关系,可以做出这样的理解:在保证赋役的征收和维护地方安靖之外,国家绝少干预民间的生活秩序。结果是,各种民间的组织和团体,在政府之外独立地发展起来,它们形成自己的组织,追求自己的目标,制订自己的规章,以自己的方式约束和管理自己。(51)不管这种社会被称为“士绅社会”还是“士大夫社会”、“科举社会”,(52)但基层社会秩序构成的本质是国家权力支配形态:胥吏阶层代表官治,乡绅阶层代表宗法势力,民众是以家庭(家族或宗族)为单位的皇权治下的编户齐民,这便形成了权力支配社会的结构关系,这些合法性资源和制度性力量构成了传统中国的基层社会秩序的基本关系形态和组织形式。

  

   五、社会重构与基层社会秩序变迁

  

   对传统中国基层社会秩序进行“现代性”的改造和思考,始于近代以来的民族国家建构和现代化。但深入的历史分析之后,我们发现,清末民初关于社会改造包括所谓“地方自治”的论争及其实践,其实针对的仍然是一个老问题:即从帝制一直延续过来的基层吏治(针对胥吏)擅权和腐败问题。并且,以“地方自治”为名发生的各种改制主张和行动,最终无不以加强中央集权体制为目的,亦即有关地方自治的设想并不是带有根本性质的改变,更不是革命,它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”,(53)为此诉求的是一个中央集权体制下吏治清明的基层社会秩序。因此,我们需要进一步追问的问题是,对传统中国基层社会秩序的如此“现代性”思考和改制设计包含多少以建构乡村公共性社会关系为基本任务的公共政权建设含义。

如前所述,对传统王朝的基层吏治顽疾——胥吏擅权问题,唐宋以来的士人也曾经反思讨论解决之道,但终不能有所改进。这部分原因受制于论者的历史局限性,比如,南宋叶适认为,胥吏擅权以至于吏弊丛生,是由于在科举制下官员对行政法规多有隔膜,对法规条例的熟悉却又正是胥吏的特长。官、吏之间知识结构的差别以及官员行政能力的不足,是胥吏能够僭越官员权力的重要原因,再加之胥吏对当地风土人情的熟悉以及在当地人脉的深厚,这又放大了官吏之间知识结构和行政能力的差距。解决之道是以士人为吏,即“使新进士及任子之应仕者更迭为之”。(54)此后直至清代,对胥吏问题的思考,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华中师范大学学报:人文社会科学版》2018年 第1期

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