田传浩:中国土地财政:历史、现实及可能的变革

选择字号:   本文共阅读 1441 次 更新时间:2019-02-03 20:55:52

进入专题: 土地财政  

田传浩  
现任清华大学国情研究院院长。——编注)

  

   1994年,中国进行了财政分权改革,财权上收,事权下放。将较好的税源收归中央,增加了中央政府的财政收入。在这个体制下,中央政府可以通过转移支付支持贫困落后地区的发展,这增加了中央政府对地方政府的经济控制能力。(参见图3、图4)

  

图3:1978-2009年中央与地方财政收入。数据来源:根据1979-2010年《中国统计年鉴》整理。

图4: 1978-2009年中央与地方财政支出。数据来源:根据1979-2010年《中国统计年鉴》整理。

  

   财政分税制改革造成地方政府的财政收入大幅下降,然而,地方政府的事权并没有因此而减少。与此同时,乡镇企业和国有企业效率下降、纷纷破产,导致地方政府的财政收入更加入不敷出。乡镇打白条、乱收费、乱摊派现象都是从那个时候开始越演越烈。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平上书朱镕基总理,痛陈当时“农村真穷,农民真苦,农业真危险”。这次上书轰动一时。

  

   国企改革需要安置下岗职工,但是地方政府财政无力负担,土地储备制度应运而生。在这个制度下,地方政府垄断了城市土地一级市场的供应,通过卖地收入解决了国企改革下岗职工安置补偿所需的资金。土地储备制度的实施有助于地方政府更好地利用土地资源创造财政收入,因此得到了各个地方政府的学习和模仿,很快就在中国大部分城市推广开来。与土地储备制度推广相伴的,是城市经营性用地的招拍挂制度的全面展开。

  

   由于城市土地储备制度使得地方政府垄断了城市土地一级市场的供应,政府可以通过在经营性用地出让中地招拍挂制度实现土地出让价格的最大化。供应垄断、需求竞争更加激烈的城市经营性用地出让制度在全国范围内得到了推广,给地方政府带来了巨大的土地财政收入。在一些经济发达的城市(比如杭州市),2006年的预算外收入总额已经接近预算内收入。其中,预算外收入中的70%左右来自土地出让收入。

  

   (三)住房市场化、房地产市场发展与土地价格剪刀差

  

   1997年,亚洲金融危机爆发,多个亚洲国家的货币纷纷贬值,危机迅速传导到中国。如果中国也跟着选择人民币贬值,可以保持出口,但压力将由欧洲和美国承担。

  

   此时,中国正在准备加入世界贸易组织,面临和美国、欧洲等国家的艰巨谈判。为了树立一个有担当的大国形象,中国做出了货币不贬值的承诺,造成对外出口大幅度萎缩,国内经济发展面临重大挑战。传统上拉动中国经济增长的三驾马车是出口、投资和内需,在出口减少的情况下,如何增加投资、拉动内需就成了关键。朱镕基提出,确立房地产和汽车为两大支柱产业,试图通过增加居民的住房和汽车消费来拉动内需。在福利分房体系下,城市居民缺乏在市场上购买商品房的激励。因此,为了促进房地产的发展,中国终结了延续了四十多年的福利分房制度。

  

   随着人口的持续增长和城市化的快速推进,新增城市人口对住房的需求增加,收入增长的城市家庭也有了巨大的改善住房的需求,城市房地产市场得到了快速发展,成交量和成交价格迅速攀升。城市化与房地产市场需求的快速增长,带来了对城市住宅用地的巨大需求。

  

   低价征地、高价出让的土地价格剪刀差给地方政府带来了巨大的土地出让收益,增加了地方政府的财政收入。与此同时,房地产业的快速增长拉动了建材、五金、加剧、水泥、钢铁等行业的快速发展,给地方政府带来了税收的快速增长。2000至2009年,全国土地出让金收入从595亿元上涨到17180亿元,上涨约28倍。土地财政收入从1432亿元增长到24646亿元,上涨了17倍。(参见图5)

  

图5:2000-2009年全国土地出让金与土地财政规模。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。注:土地财政=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+所得税(建筑业)+土地出让金。:


   不过,土地财政的规模具有明显的区域差异。东部地区土地财政规模巨大,其变化的特征和全国趋势高度一致。相比较而言,中西部地区土地财政规模较小,增长率相对较慢。重要的原因在于中西部地区的经济发展较慢,人口流出,导致城市房地产市场涨幅相对东部地区比较缓慢。较低的房价,导致了降低的地价,从而导致了较低的土地出让收入和相关的土地税费。(参见图6)

  

图6:2000-2009中国土地财政收入的地区差异。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。

  

   (四)土地财政规模增长与地方政府土地财政依赖

  

   土地财政规模的急剧上涨,导致地方政府对土地财政的依赖日益严重。从全国层面来看,土地财政占预算内财政总收入的比重,从2000年的22.35%增长到2009年的75.59%。事实上,2003年这个比例就已经达到了70%左右。(参见图7)

  

图7:全国2000-2009年土地财政(广义)占总财政收入比重。数据来源:根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。


   地方政府的土地财政依赖扭曲了政府、银行和企业的关系。地方政府将经营性用地高价出让给开发商,大量的土地出让出入进入地方财政。在这个过程中,房地产开发商以高价获得土地资源,然后将土地抵押融资获得进一步开发运营的资本,商品房预售制度则加大了居民的债务杠杆。在这个体系下,房地产开发商的自有资金无需太高,银行贷款成了房地产开发的主要资金来源。在房价逐渐上涨的背景下,银行获得了安全稳定的利益收入、房地产开发商获得了利润、购房者获得了房价的增值和住房需求的满足、地方政府获得了大量的土地财政收入,构成了一个多方共赢的财富游戏。

  

   作为最大的城市土地开发商,地方政府和房地产企业、银行组成了事实上的利益共同体,然而,这个利益共同体的基础是房地产业的健康、快速发展。一旦房地产市场需求萎缩,就会导致连锁反应,房地产企业、银行和政府的利益都会受到损失。在这个一荣俱荣、一损俱损的政商利益体系下,维持一个增长的房地产市场就成为地方政府财政不得不考虑的重点内容。

  

四、土地财政带来的挑战与可能的变革


   土地财政深刻影响了中国的经济和社会。现行土地财政导致土地出让与地方财政收入、投资和产业结构演变等形成环环相扣的格局。

  

   从积极的意义上看,土地财政对解决地方财政困难、促进地方招商引资、扩大公共基础设施支出进而加速地方经济增长都起到了重要的作用。

  

   然而,近年来随着地方政府对土地财政依赖程度的不断加深,其弊端与危机也逐步涌现出来。一些学者认为土地财政是导致耕地减少,土地违法案件增加,房价增速过快及城市无序扩张的重要原因。

  

   除此之外,土地财政还扭曲了城市的土地供应结构。2003至2009年期间全国出让的153.6万公顷土地中,工业用地78.8万公顷,占比为51.3%, 住宅业和商业用地分别为19.8万公顷和39.1万公顷,占比分别为12.9%和25.4%,其他交通水利公用设施用地总比例为10.4%。土地城市化快于人口城市化,实际上是工业用地的城市化快于户籍人口的城市化,然而住宅用地城市化却慢于常住人口城市化。住宅用地供应不足是导致住宅用地价格和房价上涨的重要原因。

  

   随着征地拆迁成本的逐渐增加和城市基础设施建设成本逐年上升,地方政府通过土地出让获得的净收益逐年下降。与此同时,土地金融和地方债取代土地出让收入成为地方政府最重要的土地财政。地方债务规模的快速扩大,给中国经济带来了巨大的隐患。现有的土地财政模式难以持续。

  

   随着土地出让带来的收益逐渐下降,中国的土地制度改革面临的利益障碍随之降低。征地制度的实质性改革发生的可能性提高。集体建设用地使用权入市的范围可能进一步放宽,符合规划的集体建设用地,即使是经营性用地,也可能不经过土地征用而直接进入土地市场。相应地,土地增值收益分配模式也将随之调整。房产税作为持有税,可能成为地方政府新的稳定税源。

  

   (选自《土地制度兴衰探源》,田传浩著,浙江大学出版社2018年8月出版,页291-321。本文是该书第十四章,原题“国家汲取资源:土地财政的历史考察”。略去注释,正文略加编辑并由作者审定,文中编注为澎湃新闻编者所加。经授权刊用。)

  

    进入专题: 土地财政  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 经济学读书
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114931.html
文章来源:澎湃新闻2018.9.13

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统