田传浩:中国土地财政:历史、现实及可能的变革

选择字号:   本文共阅读 1441 次 更新时间:2019-02-03 20:55:52

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田传浩  
劳动力比土地更为稀缺,价格也更高。

  

   在秦以后很长的一段时间内,土地的相对价格都远低于其他劳动生产资料。比如汉朝大约3000钱一亩地,此时的“大婢”一人值2万,马一匹值4000钱,地价不过略高于一年的粮食产量的价格。很显然,对于征税而言,人头税(赋)比土地税更重是更经济的做法。当代学界仅仅考察国家的土地税收,忽略了农民的劳役负担和隐性摊派,大大低估了国家的税赋收入和农民负担。但是,如果人口流动而不是从事农业生产,则会大大增加征税的难度,那么,将劳动力固定在农业土地上的制度安排就会自然而然地出现。

  

   农业经营可以将农民附着于土地上,税基广、易计量、税收成本低,因此对国家而言,农民和农业是更加稳定的税赋来源。相对而言,商业对土地的依附小,更容易流动,官僚机构对其控制能力弱,因此不是低成本的税源。对于农业帝国而言,出于财政的考虑,“农本工商末”成为传统农业中国的主流意识形态,辅之以相应的歧视性管理政策。相比农业,商业有更高的收益,然而受到国家政治上的歧视,“以末致富,以本守之”,商业的积累往往又投资于土地,成为传统中国的常见现象。明清以来,“耕读传家”、“学而优则仕”,士农工商中,士、农优先,商居末流。有学者曾经推论,明清对商人的歧视是导致中国没有出现资本主义和工业革命的重要原因。

  

   农业税是一种所得税,而农业经营所得与农地质量和农地面积紧密相关。因此可以想见,对于不同质量的土地,需要征收不同的税收,同时,土地的面积也是重要的问题。在传统中国的官僚体系下,“皇权不下县”(至少在宋朝之后就已经定型),正式官僚人数不多,在当时的技术手段下难以管理如此庞大的帝国,如何知道土地的面积和质量呢?这是困难的问题,黄仁宇先生说中国不善于数目字管理,或许他说的不错,毕竟以德治国是中国的传统美德。但是,传统中国并非没有数目字管理的工具,就历史记载,黄册(管人口统计)和鱼鳞册(地籍管理工具,因为涉及土地四至,形状如鱼鳞,也称鱼鳞册)是两个重要的工具。

  

   (四)重农抑商的公共政策与农业中国的兴衰

  

   过于重视农业生产(税收),可能阻碍了工商业和其他技术的发展。就农业技术而言,传统中国达到了其他国家和地区难以企及的高度。增加的农业剩余支持了文学和艺术的发展,中国在公元1500年之前的很长一段时间一直领先世界,汉唐盛世,万国来朝,农业中国不但在技术积累,而且在经济实力都遥遥领先。当乾隆与英国使臣见面时,这种大国心态表露无疑,一直到鸦片战争开始,中国才逐渐承认自己已经落后于世界。

  

   但是,传统的重农轻商的风气已经历经千年而扎根于政府和民间文化中,并形成了一系列的重农抑商的公共政策,这就导致了对工商业的投资激励不足。当然,既然存在政府管制,必然就会出现大量的寻租机会,给投机者带来高风险的高回报。因此,工商业投资一直以来都有利可图——同时风险巨大。最稳妥的方法是从事政府保护的工商业,官办私营——可能这是最早的官僚资本主义吧,但是这样一来,民间的工商业发展总是不足。“以末致富,以本养之”,这是中国传统社会民间对农业和工商业选择的一个恰当说明。

  

   大量的工商业资本积累之后,由于风险巨大,还是投入到农业经营中,导致土地价格上升,这一方面减少了工商业发展所必须的资本积累,另一方面也导致了贫困小农的困境——过高的土地价格阻碍了农户通过农地市场登上社会分层阶梯的可能。这种现象在清朝中后期的土地价格变化和农村两级分化中变现的尤为明显。

  

   “皇权不下县,县下有乡绅”这种治理模式能够运作的前提是这些乡绅能够并且愿意提供社区的部分公共服务。然而,城市工商业的发展使得不在地主增多,这些地主居住在城市。不在地主的增加削弱了传统中国农村社会中的地缘纽带,地主与佃农之间的社会关系仅剩下租金,缺乏共同生活在一个社区的同情共感,这样分担风险的机制也减少了。

  

   传统中国抵御风险的机制主要依赖于共同体的风险分担,相对而言,地主的风险承担能力更强,一旦地主不再承担社区风险分担的责任,当然更不会承担提供农村公共品的责任,传统农村社会就变得更为脆弱和紧张。面临资本主义的兴起和帝国主义的竞争,中国农村社会的崩溃和革命的兴起不可避免,直到中国共产党建立了新中国。

  

三、当代中国的土地财政


   公共服务需要财政支持。为了促进经济发展和提供更好的公共服务,在资本不足的情况下,2000年以来,中国地方政府采取了“以土地换资本”的策略。所谓“以土地换资本”,在工业用地领域里,是以低廉甚至免费的土地价格吸引资本,以为本地创造经济增长和就业机会;在经营性房地产开发领域里,一些城市采取了不饱和供地策略,尽可能卖出高地价。(参见图1)

  

图1:土地出让与地方经济增长


   在这个模式中,地方政府大量出让工业用地,通过经营性用地出让获得的土地财政收益进行城市基础设施建设,从而推动了城市建设用地的快速扩张。与此同时,地方政府并没有足够的激励为城市新移民提供公共服务和城市福利,从而造成(户籍)人口城市化显著滞后于土地城市化。2001至2008年,中国城镇人口年均增长率为3.55%,城市建成区面积增长率为6.20%,城市新增建设用地面积增长率为7.40%。

  

   然而,这个现象仅仅是2000年之后才逐渐出现在中国城市的一种特殊图景。2000年前后,中国的政治、经济、意识形态和中国的土地制度框架(社会主义土地公有制、城市土地国有、农村土地集体所有、征地制度等等)并没有发生大转折,地方政府竞争、干部考核和激励等制度也维持稳定。很显然,以上现象变化背后的原因需要从其他方面寻找。

  

   (一)从工农产品价格剪刀差到城乡土地价格剪刀差

  

   新中国成立后,希望尽快建成一个工业化的国家。在早期工业化和城市化非常落后的时期,主要通过从农村汲取资源以满足国家发展所需的财政支持。除了继承农业帝国的皇粮国税之外,政府还通过农产品价格剪刀差从农村汲取资源。通过人民公社、农产品统购统销制度,通过低价从农村收购粮食、高价将城市工业产品(如化肥、农药)销售到农村,国家获得了大量财政收入。

  

   在这个时期,相比较而言,农业税占国家税收的比重很低。1982年,农业各税收入为29.4亿元,仅占当年财政收入的2.4%;同年工农产品价格剪刀差为288亿元,占财政收入的26.2%。据陈锡文估计,从1953年粮食统购统销开始到1985年统购统销结束,工农产品价格剪刀差大约为6000亿至8000亿元。王梦奎估计,从1952年到1986年,国家通过工农业价格剪刀差从农业拿走5823.74亿元,年平均为200亿至300亿元。(陈锡文,曾任中央农村工作领导小组副组长,现任第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员。王梦奎,曾任国务院发展研究中心主任。——编注)

  

   随着城市化和工业化的发展,工商业提供的税收和国有企业的利润上缴以及关税逐渐成为国家的主要税源。由于实行土地公有制,因此中国没有征收土地财产税。1978年之后,中国的经济结构和组织形式发生了重大变化,市场机制逐渐取代计划机制,成为资源配置的主要方式。1985年取消农产品统购统销制度后,通过工农产品价格剪刀差汲取财政资源的模式难以持续。快速的城市化和工业化伴随着大量的人口来到城市就业和生活,对城市基础设施建设、住房建设和改善提出了迫切要求,然而仅仅依靠传统的预算内收入无法满足城市建设发展的需要。

  

   1980至2000年,仅仅依靠预算内税收,中国的地方政府财政捉襟见肘,地方财政被称为“吃饭财政”,仅仅给财政供养人员发工资就让很多地方政府入不敷出,地方财政无力负担城市基础设施建设所需要的资金。然而,2000年以来,中国的城市基础设施建设和发展逐渐加快,“大兴土木”,城市面貌日新月异,地方政府为城市建设筹集到了大量财政资金。究其原因,在于土地财政的兴起。土地财政在中国地方政府的财政收入和经济增长中扮演了越来越重要的作用。这里的土地财政,特指狭义的土地财政,主要包括了低价征地、高价出让的土地价格剪刀差、房地产的相关税费和以土地作为抵押贷款依据的土地金融。(参见图2)

  

图2:当代中国土地财政的内涵

  

   (二)财政分权、地方政府财政压力与地方土地储备创新

  

   中国一直是属地化管理,是由地方财政负责本地的公共服务与经济发展。1978年开始改革开放,集体经济和民营经济逐渐发展起来。在早期供应不足的情况下,商品供不应求,给企业发展提供了一个巨大的市场,促进了各种类型企业的快速发展。乡镇企业异军突起,给地方带来了数量可观的财政收入。然而,十多年的发展之后,市场需求由供不应求转向了供需逐渐平衡,市场竞争加剧,高成本、低效率的企业在市场竞争中将被淘汰,国有企业和乡镇企业纷纷面临破产。它们不仅不能创造利润和税收,还需要地方政府持续不断的财政补贴,这给地方政府带来了巨大的财政压力。

  

1991年,苏联解体。如何避免苏联的教训成为中国需要考虑的重大议题。1993年,王绍光和胡鞍钢共同撰写的《国家能力报告》指出,国家汲取财政能力是最重要的国家能力,强枝弱干和国家能力的丧失是莫斯科失去对地方控制的重要原因。强化国家能力、尤其是中央的财政汲取能力是中国财政制度改革的方向。他们的报告得到了中央的认可。(王绍光,1993年时任教于美国耶鲁大学政治学系,现任清华大学公共管理学院、苏世民书院教授。胡鞍钢,1993年时于美国莫瑞州立大学[Murray State University]经济学系担任访问学者,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:澎湃新闻2018.9.13

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