肖金成 刘保奎:改革开放40年中国城镇化回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 509 次 更新时间:2019-02-03 20:41:26

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肖金成   刘保奎  
“以地融资”成为城市建设和基础设施投资的主要渠道。再次,通过工业用地和居住用地的“结构性策略”,加强和保障了这套制度的运转。压低工业用地价格和增加工业用地供应,同时减少居住用地供给和抬高居住用地价格,从而既保持了在引进产业项目的竞争力(低地价或零地价),又保证了土地收入,这被认为是中国土地市场中的一个十分重要的逻辑(刘守英,2012),尽管受到一些学者的批评,但在大多数时期,它发挥着正面的积极作用,同时推动着中国的城市建设和产业发展。

  

   城镇化还推动了中国城市住房保障制度的建立和完善。由于土地财政在推动中国经济实现高速增长的同时,也产生了一些隐患,其中一个重要表现就是房价日益高企,这在一线城市和二线城市尤为严重。从2008年到2018年,中国的房价经历了三个快速上涨的周期,到2017年底,部分城市的房价收入比在15以上,城市居民住房困难问题开始变得越来越突出。中国的住房保障制度开始于90年代中期,1995年国家提出了“安居工程”,1998年提出“以经济适用住房为主”,2007年调整为“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”,2010年开始将公共租赁住房作为重要途径,2017年又进一步提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,开展了包括棚改、集体土地建设公租房、共有产权住房等在内的多种探索。到2012年,保障房建设供地占住宅用地供应的33.3%,保障性住房竣工面积占住宅竣工面积的比重在25%左右。

  

   在城镇化过程中,区域空间形态发生了重大变化。改革开放以来,空间形态出现四次热潮。一是20世纪80年代末至90年代初的乡镇企业热,在小城镇及其以下的农村地区产生了大量的产业空间。二是90年代末到21世纪初的开发区热,2003年7月起国务院开展了对全国各类开发区的清理整顿工作,到2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。三是2007年以后出现的新城新区热,绝大部分市县都规划有新城或新区,有的还不止一个,据统计,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量达3500多个。2015年,国家发展改革委《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》提高了国家级新区设置门槛,并出台土地、财政等方面的政策文件,对盲目建设新城新区进行控制。四是2016年以来,由于中央对浙江发展特色小镇经验的肯定,中国各地出现了一轮特色小镇热,出现了从国家到省、地市层层创建的现象,一些省份动辄提出建设上百个特色小镇,2017年底由国家发展改革委等四部门联合出台文件进行规范。总体上看,中国城镇化的空间发展一直有很强的自下而上的推动力,一旦个别地区的做法得到了肯定或默许,很快就会在其他地方得到复制,并在宏观层面表现为过热,最终由中央政府出台文件进行规范。从这四个时间阶段比较清晰的热潮看,呈现出从产到城、先产后城,再到产城融合的总体趋势,这些空间载体在规模上也有一定变化,呈现出先由小到大、再由大到小的态势。

  

   中国的城镇化进程,还推动了城乡关系的深刻调整,经历了从城乡二元到城乡统筹、再到城乡融合的发展历程,城乡差距走过了一条先扩大后缩小的倒U型曲线。在上世纪80年代城乡之间的人口迁徙限制被打破后,并没有立刻实现城乡的一体化,反而是城乡二元反差进一步扩大,在城市内部表现得更突出,拥有城镇户籍的城市居民和没有城市户籍的进城务工人员之间在公共服务等方面存在显著差别。面对城乡之间的巨大差距,2007年,党的十六大报告提出统筹城乡发展,从规划、基础设施、公共服务、生态环境等多个方面入手,推动城乡在物质面貌、生产生活条件等方面的统筹。由于城乡在土地制度等方面的不同安排,城乡要素难以实现同价同权,制约了农村发展,2017年党的十九大报告提出创新城乡融合发展体制机制,城乡发展从设施融合、物质融合走向要素融合、制度融合,城乡关系进入新阶段。

  

   中国改革开放40年的城镇化进程,还推动了行政建制和区划调整。包括地市合并、地(盟、州)改市、市管县,批准了一批县改市、县改区(市改区),对特大城市中心区的区级行政单元进行了合并,推动了兵团设市等。行政建制和区划调整优化了中国城镇体系层级,突破了城乡分割,增强了城市城区对资源的统筹能力,它既是城镇化发展的结果,也反过来进一步促进了城镇化进程。除此之外,在新型城市建设、城市群规划、城市治理等方面,中国也在不断探寻着自身特点的模式,形成了一些有益的经验。

  

中国特色城镇化道路的主要经验


   回顾改革开放以来中国的城镇化历程,总的来看,中国的城镇化进程与中国的改革一脉相承,从开放起步,走出了一条以开放促改革、渐次推进的发展轨迹。在此过程中,既有改革不断成为下一次改革的动力,又持续地倒逼新的制度创新,从而走出了一条中国特色的城镇化道路。概括而言,有以下几点:

  

   第一,经济发展是中国城镇化的重要基础,城镇化是经济发展到一定阶段的必然结果。改革开放以后,随着中国农业改革,农业生产效率的提高,农产品供应增加的同时,使农村产生了大量的富余劳动力,而另一方面城市经济的发展,对劳动力的需求不断增加,两者共同作用促进了农业劳动力向非农产业、向城镇的大量转移。从这个层面来讲,中国的城镇化符合全球各国城镇化的一般规律。

  

   第二,放开人口乡城流动是中国城镇化及其相关改革的逻辑起点。如果没有大量人口涌入城市,就不会有随后的户籍、土地、住房等的诸多创新,人口从农业部门向非农业部门转移,释放了中国的人口红利,提高了劳动生产率,推动了城市经济增长和空间扩张,倒逼了城镇化相关的制度创新。因此,放开人口乡城流动是中国城镇化的关键一步。

  

   第三,中国特色的渐进式户籍制度改革有效维持了人口大规模乡城流动中的秩序。中国政府在放开人口乡城流动的同时,并没有一下子让进城务工的农民工及其子女享受与城市居民同等的医疗、社保、养老等福利待遇,而是采用居住证制度等渐进式的制度设计,这既为其提供了一定的权利和便利,也避免了政府过重的公共服务负担。除此之外,地方政府还建立起了一套以用工单位和居住地社区两方面构成的管理网,实现了对进城务工人员的全覆盖、精细化管理。

  

   第四,土地制度的特殊安排是中国城镇化的重要“秘密”。中国的城镇化进程中伴随着城市土地制度的不断建立和完善,中国土地制度的构建和调整并不是先有顶层设计“按图索骥”的,而是具有很显著的“干中学”特征,是自下而上和自上而下互动下的持续制度创新。包括以地生财、以地融资、工业用地和居住用地的“结构性安排”三个方面,共同形成了中国城镇化的重要动力源泉。

  

   第五,在城市发展过程中加强空间管制,有效保障了中国城镇化的健康发展。从微观空间单元上看,城镇化在空间形态上走过了“乡镇企业—开发区—新城新区—特色小镇”的发展历程,这些空间单元的形成主要来自于自下而上的地方实践,反映了市场机制下中国伴随产业结构升级的空间结构升级过程;同时政府的规制也不可或缺,而在地方政府学习和复制推广中出现过热时,中央政府则及时进行规制,避免了土地资源的巨大浪费,守住了城镇化健康发展的底线。

  

   第六,把城市群作为主体形态,从区域层面加强城镇化进程中的空间优化。在宏观上中国确立了以城市群作为主体形态,并在全国主体功能区规划中进一步明确了城市群的名称范围,在此后的“十三五”规划纲要、国土规划纲要等得到沿用,中国还对各城市群分别编制了规划,明确了城市群内各主要城市的功能定位和发展目标,以引导其健康发展。城市群是在中国城市规模不断扩大、功能不断增强、产业组织不断升级、辐射范围不断扩大的背景下形成的区域形态,城市群及其中心城市在汇聚配置高端要素、提高生产组织效率和促进转型升级中的枢纽作用不断得到显现。

  

   第七,因时因地制宜地对行政建制和区划进行调整,可为城镇化健康发展提供必要保障。通过地改市、县改市、兵团设市等,增加了中国的城市数量。通过县改区、市改区扩大了城市辖区的范围,统筹资源要素能力增强,支撑了城市快速发展。通过赋予特大镇更高管理权限,促进其管理能力与经济发展需求相匹配。通过特大城市中心城区的行政区合并,降低了行政管理成本。

  

   第八,始终把“城乡关系的不断完善”放在城镇化政策体系的突出位置。由于“渐进城镇化”和“半城镇化”的特征,中国的城镇化始终是在城乡互动中实现的,对城乡关系的认知、思考和争论几乎伴随着城镇化政策的形成演进过程,从早期的“离土不离乡”,到21世纪初的“统筹城乡”,再到十九大后的“城乡融合”;从十六届五中全会提出建设社会主义新农村,到十九大提出实施乡村振兴战略。把城乡作为整体进行考虑,减少了城乡冲突,为消除城乡分割、提高城镇化质量提供了一条科学路径。

  

对中国城镇化未来的展望


   中国的城镇化率即将达到60%,经济发展的外部环境已发生深刻变化,经济全球化退潮,贸易保护主义抬头,支撑中国城镇化快速发展的基本因素在减弱。许多地区特别是一些特大城市进入了后工业化阶段,大部分城市的产业形态加速调整,城市发展动能发生变化,知识经济、信息经济等科技创新、生产服务、人力资本等对城市发展的重要性凸显,地方财政出现困难,大规模、快速扩张的城市发展模式即将成为过去,一些资源枯竭型、产业衰退型城市出现不同程度收缩。展望中国城镇化的未来,中国城镇化进程已经进入下半程成为普遍共识,除了城镇化速度将出现明显换挡外,城镇化的动力机制、内在逻辑和外在表征均发生重大变化,表现在城市建设、地方财政、城市治理、城乡关系等多个方面。

  

   一是城镇化速度将会有所放缓。受经济增长速度放慢、人口结构变化等因素影响,中国劳动人口数量开始下降,2010—2015年农村15—64岁劳动年龄人口年均下降1045万人。受此影响,中国每年进城务工的农村转移人口也开始减少,年度新增农业转移人口总量已从2010年的1688.6万人降至2016年的704.3万人,年均下降16.1%。此外,每年还有规模不断扩大的农民工返乡。在此背景下,预计未来一段时期,中国的城镇化速度将会放缓。但由于中国每年还有一定数量的城镇人口自然增长和普通高校农村籍新生,这两项加起来大约每年有760万人以上,能够支撑中国城镇化率提高0.55个百分点。对中国而言,在经济增速有所下降的背景下,城镇化水平能够保持此速度增长,依然是一个难能可贵的成绩。如果政策加快调整,留守儿童、留守妇女乃至留守老人能够进城,即农村转移人口增加,2030年以前,中国的城镇化速度仍会保持在0.8-1个百分点左右。


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文章来源:《宏观经济研究》2018年第12期

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