党国英:关于乡村振兴的若干重大导向性问题

选择字号:   本文共阅读 674 次 更新时间:2019-02-03 20:37:22

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党国英 (进入专栏)  

  

   乡村振兴战略的实施将对中国城乡社会经济发展产生重大长远影响。乡村振兴战略的总目标确定以后, 如何真正落实好相关政策, 是一个重要的现实问题。本文认为, 城乡关系的演化及乡村发展有其规律, 认清规律, 因势利导地推进乡村振兴, 才能在乡村振兴战略实施过程中少出偏差, 避免发生基本导向性问题。笔者基于对世界农业、农村发展的思考以及对近期各地出台的乡村振兴具体政策的考察, 提出并讨论了推进乡村振兴战略过程中, 与社会、经济、政治的效率、平等、可持续发展有关的重大导向性问题。

  

一、如何应对农业规模经营“天花板”与农民增收的矛盾


   大部分发达国家农业专业化水平很高, 家庭农场的经营规模很大, 但家庭农场的兼业收入仍然十分重要。以美国为例, 在农场主的平均收入中, 地头农业生产 (on-farm) 的收入占总收入的比重从1960年的50%左右下降到目前的15%左右。1这意味着, 美国农场主的收入大部分来自地头生产以外的其他领域 (off-farm) 。欧洲与日本的农场主收入构成大体也是如此。这种情况实际上反映了现代农业经济的如下特点。

  

   第一, 农场主家庭的经营规模虽然越来越大, 但规模变化与农场主的收入变化并没有形成水涨船高的关系。从理论上来说, 在充分竞争条件下, 同一水平的劳动者无论从事何种职业, 在足够长的时间里, 每一个工作日的收入会趋于一致。同时, 劳动生产率提高与单位商品的价值量 (价格) 成反比的规律也在起作用, 农场规模越大, 资本、技术、装备水平越高, 单位产出的成本越低, 农场主越能接受较低的竞争价格。发达国家资本价格 (利率) 也有一个缓慢下降的过程, 并成为拉动产品成本下降的因素。总之, 竞争产生的群体游戏, 使农场规模有一个加速成长的过程, 但它并没有成为农场主增收的主要因素。

  

   第二, 农场经营规模也有一个“天花板”, 只是刚性不强而已。数据表明, 美国大农场经营规模的增长率在2012年之后明显下降。2农业的季节性和农业设备的边际效率下降规律决定了家庭农场规模过大会出现“规模不经济”, 同时, 农业生产的不确定性因素较多, 监督成本较高, 相当多的农业生产项目不适合雇工经营, 农场主增收遇到“天花板”。

  

   第三, 政府补贴对农民收入的构成有一定影响, 但对提高经济效率没有明显促进作用。笔者注意到, 发达国家的恩格尔系数与政府对农民的财政支持力度 (按农民收入占比计算) 大体成反比。2017年美国联邦政府的食品与农业支出占财政支出的比例约为3%, 其中, 约75%用于居民的食品补贴, 投入农业生产的资金每亩地约为80元人民币, 能直接影响农民收入的比例约为20%。3日本财政支出中, 农业占比较大, 每亩地的分摊额远超中国, 但近年来日本的恩格尔系数不降反升, 达到26%左右, 是美国的2倍。总之, 政府大量的支农支出不利于农业经济发展, 长远看不利于农民增收。

  

   第四, 农民增收的主要渠道越来越集中于直接农业生产以外的农村产业链的价值创造和分配。按以上分析, 如果地头农业生产特别是种植业生产, 不容易使农业收入成为农场主的主要收入, 使其总收入达到全社会平均水平, 且政府补贴不足以弥补差额, 那么, 农场主就不得不在非农产业兼业来提高收入。从价值增值看, 食品产业链大于农业产业链, 农业产业链大于农村产业链。美国农村产业链的价值大约是地头农业的10倍以上, 在规模总收入中的占比接近美国的恩格尔系数以及美国农村人口在总人口中的占比。美国和欧盟国家的农村都居住着大量非农业人口, 农户兼业不必背井离乡去远处城市打工, 农村产业链的价值延伸空间可以使农户通过就近兼业得到超过地头农业的收入。在发达国家, 控制农村产业链的重要主体是规模巨大、既能在国内农产品市场上执牛耳也能在国际市场上纵横捭阖的农户合作社, 合作社经营已经是农户收入增长的主要渠道。目前世界排名前10位的国际乳业巨头中, 有7个与合作社有密切联系或者原本就是农户合作社。有的合作社跨国吸收会员成为国际性合作社, 通过资本结构和分配关系的改革, 经营效率与一般跨国公司并无二致, 可以说, 大型合作社在世界市场上就是跨国公司。

  

   发达国家的农业、农村经济运行情况, 应当引起我们对中国现代农业发展导向的思考。依靠农业经营规模的扩大, 中国农户能否解决收入难题?如果中国实行以家庭农场为农业经营主体的制度, 农户不兼业就可以消除城乡收入差距吗?答案是否定的, 但不推进农业规模化经营, 维持小农经营格局, 更难以提高农民收入水平。未来中国大量的职业农民也需要兼业, 但不是“候鸟式”的兼业, 应该是高度依从农村产业链的就近兼业。目前, 中国尚未形成适应这一要求的导向性政策思路。中国现有200多万个农民合作社, 平均每个行政村几个, 但真正意义上的合作社凤毛麟角, 虽然名称叫合作社, 因其规模过小, 无法在农村产业链中开展经营活动。中国农村产业链中真正活跃的是农业龙头企业, 实际国有的国家供销合作总社、国家烟草局, 私营的温氏集团、伊利集团、双汇集团, 都是活跃在农村产业链上的企业, 它们固然对推动中国农业产业化发挥了重要作用, 但不是以农民为社员的合作性经营组织, 而是国有资本或社会资本控制的一般企业。

  

   为真正建立农民分享农村产业链价值的机制, 在农民收入增长与国家经济增长之间形成强有力的纽带, 今后的改革应形成下述政策导向:

  

   一是要坚定地推进农业规模化经营, 不断提高经营水平, 实现小农户向家庭农场的转变。不能把小农户看作现代农业的长期基础。小农户不可能真正与合作社形成紧密的利益联结, 由小农户构成的合作社不会是真正的合作社。要改变对合作社的理解, 不能把当代农民合作社混同于改革开放前的农业合作社。

  

   二是推进农民合作社跨行政区发展, 培育跨省市的巨型合作社。相较于中国200多万个农民合作社, 美国仅有几千个, 欧盟内部农业发达国家的合作社也只有十余个。合作社机制必须改革, 资本构成及分配关系不必拘泥于旧的合作社传统, 而应大胆地吸收跨国公司的经营机制。

  

   三是探索将有条件的农业龙头企业由国资或私人公司转型为农民合作社。这种转型需要顾及国内相关参与者的利益以及国际贸易规则, 是一项较复杂的工作。

  

   四是调整有关城市布局的引导政策, 特别注意通过多种政策引导可能崛起的巨型合作社总部驻扎农业产区, 方便农户就近从事农村和农业产业链上的各类工作。


二、如何应对专业农户居民点小型化与公共服务规模化要求的矛盾


   近年来, 中国农村研究越来越重视城乡居民在公共服务方面的平等问题, 乡村振兴战略规划也主张在农村地区积极部署公共服务设施。城乡基本公共服务均等化已经成为农村发展的一项基本政策。与欧美农业发达国家的相关实践做比较, 笔者发现, 我们对这项政策的理解存在偏差。

  

   理解乡村公共服务设施建设的意义, 要从对乡村性质的认识开始。与欧美发达国家相比, 中国缺乏有关城乡区划的合理政策, 城乡边界不清, 对政策的实施有不利影响。

  

   欧美城市与乡村的人口分布状况, 可以从政府机构对相关概念的定义及学术文献的隐含定义中看出端倪。这种定义和讨论在各国均不相同, 甚至同一国家不同时期也不相同。如美国人口普查局把人口规模小于2500人的独立小镇定义为乡村地区, 不论其是否具有城市建制。4事实上, 美国不同州对建立一个具有法人资格的“城市”的规定不同, 对人口规模的要求也不同。美国政府机构, 包括美国人口普查局以及政府管理与预算局, 出于工作目标的不同, 对乡村也有不同定义。5

  

   在关于乡村的多种定义中, 一个共性是将乡村看作人口密度很低的地区。对于典型的农业生产功能区, 欧美学者倾向于将其看作除道路和电力设施之外, 基本没有公共服务设施的区域。这一特别定义具有合理性。对于规模化经营的农场, 农场主分散居住十分必要。但很多公共服务设施的建设和维护有规模经济的要求。在分散居住的居民点, 政府不必设立学校、医院和其他文化服务设施, 通常也不会建立污水处理管道系统, 道路只做简单的非硬化铺装, 甚至可能不会铺装道路。如住在日本北海道农村地区的非农业居民通常不会与较大的农场主做邻居, 他们更倾向于聚居在历史悠久、交通便捷的地方。非农业人口与农民混合居住是人口布局演化水平较低的一种情形。

  

   农业生产功能区不可能大幅度向远延伸, 也不可能远离能够最低限度承载主要公共服务设施的人口聚居点 (如按行政区划分类的中国县以下的镇区、美国政府管理与预算局划分的micropolitan areas) 。在城乡自然演化趋势下, 镇区的辐射半径最好在30分钟车程内。6这种人口分布格局不仅有利于提高农业的现代化水平, 还能解决城乡公共服务均等化问题。

  

   概括地说, 在欧美发达经济体, 涉及基本权利的公共服务, 例如居民社会保障, 不需要考虑地理和空间因素;涉及设施建设的公共服务, 只是在较大空间尺度上实现公共服务均等化, 小的空间上并不追求均等化。基本趋势是, 除简易道路 (有条件的地方包括电力和自来水) 之外, 专业农户或农场主在不同规模的城市必须与城市居民共享公共服务, 而不是在家附近获得便利的公共服务。这是农村公共服务事业发展中兼顾效率与平等的合理路径。

  

中国推进乡村振兴战略应该重视在乡村公共服务中兼顾效率与平等。解决好中国问题的前提是对未来中国城乡人口布局作出正确判断。未来中国还会有三、四亿人口生活在农村, 7高峰期的人口总量约15亿, 如果乡村人口达到3亿, 意味着城市化率约为80%, 这已经是发达国家的城乡人口布局特征。在农村人口中, 非农业居民会倾向于到规模较大和公共服务设施较好的居民点居住, 如中国现有的大部分建制镇。按现有统计口径, 中国人口迈向15亿时, 还有3亿人口进入城市。在农村的3亿人口中, 约1亿农业从业人口分布在拥有传统名称的大约600万个居民点上, 8这种平均四、五户人家的小型居民点不需要财政提供道路、供水和供电以外的公共服务。另外2亿非农业人口大部分会集中居住, 形成约万人规模的镇区, 需要建立小学、医院、文化体育设施以及行政服务机构,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会科学战线》2019年第2期

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