内容提要：民生政治是新时代中国政治发展的重要内容。通过对惠农政策过程、结构和性能的政治学分析，民生政治的内涵可以从四个维度的比较中得以明确和确立。与“上层政治”注重顶层设计、强调政治的规划性和前瞻性相比，民生政治注重基层践行，表征政治的切身感受和现实功用。与生存政治注重内在需求、强调政治的自然性和抗争性相比，民生政治更注重向外发展，凸显政治的社会性和互构性。与权力政治看重权力把控、强调政治的强制性和非对等性相比，民生政治看重民生改善，传递政治的合法性和民生偏好。与民主政治指向程序正义，强调政治的规则健全和形式周延相比，民生政治指向结果正义，关注民众的生产改善和生活提升。同时，民生政治需要与“上层政治”实现良性互动；需要掌握生存政治所蕴含的政治发展的原初动力，引导政治发展方向；需要在既定的权力政治格局中展开和运行；政治的民生内容需要与政治的民主形式相结合、相统一。民生政治的上述内涵对于惠农政策的政治效应具有较强的概括性和解释力。同时，民生政治的现实意义在于：惠农政策过程需要厘清政府、市场和社会的边界，维护好三者之间的关系，更好发挥政府作用。

关 键 词：民生建设  民生政治  惠农政策  社会治理

一、问题的提出与研究进路

21世纪以来，中央出台了公益型、福利型、保障型、保险型、培育型五大类共计120多项惠农政策。从公益建设、福利提升、保障兜底、保险呵护、培育发展五个层面，全方位、立体化地将改革开放的成果逐步惠及“三农”，使“三农”享优惠，得实惠。惠农政策实施至今，政策的政治效应、经济效应和社会效应均已发挥，支农强农惠农的发展局面基本形成。农村政治发展正在沿着新的路径，呈现新的趋向，写就新的主题。农村政治的新变化可以提升为什么样的理论命题，这是本研究的“现实问题”和现实基础。

回到理论界，在梁漱溟看来，中国旧社会是一个伦理本位、职业分立的社会。近代以来的乡村建设的主要任务是自下而上恢复、重建乡村文化。乡村社会没有阶级分属，更不需要阶级斗争。①费孝通也认为，传统中国乡村是一个文化共同体，乡绅治乡是传统乡村治理的主要面向。②梁漱溟和费孝通对乡村社会的研究都有一个相近的判断，即在传统乡村社会，“皇权不下县”，国家与民众之间联系松散，乡村社会很少受国家权力体系的影响，几近处于“无政治”状态。近代以来，“外敌入侵”“民族团结”“一致对外”等“唤醒运动”的发生，使得中国农村社会经历了从“无政治”到“有政治”的转型发展。在政治进入农村社会或农村社会产生政治之后，农村政治的主要议题不是一成不变，而是随着经济社会环境的变化而变化。总体来看，新中国成立以来，农村政治生活经历了“生存政治”“权力政治”“民主政治”等政治发展主题的演练，逐步成为中国政治发展的主要面向。在理论整理、文献检视和逻辑架构中，“上层政治”“生存政治”“权力政治”以及“民主政治”能否全面解释当下农村政治发展？是否足以构筑当下农村政治发展的理论框架？如果回答是否定的，其解释限度和理论局限如何突破，成为本研究的“理论问题”和理论契机。

在现实情境和理论困惑中，笔者试图引入和切入“民生政治”，以期管窥惠农政策的政治效应，探索农村政治发展的理论逻辑和现实趋向。

追本溯源，本文所讲民生政治之“民生”，在中国传统典籍中多有论述。《左传·宣公十二年》中有对“民生”的最早记载，即所谓“民生在勤，勤则不匮”，主旨是说民众的生计状况在于勤劳，只要勤劳了，衣食住用行则不会匮乏，不会缺吃少穿。这一观点代表了对传统中国社会民生的普遍看法，即民生就是民众的自然生计，民众自立自为所达到的生产生活状态。直到20世纪20年代，孙中山给“民生”注入新的内涵，将民生上升到国家大政方针、历史观甚至“主义”这样的高度来把握。在孙中山看来，民生就是民众的生命、生活和生计，以及整个社会的生存状态。③静态分析，民生就是政治、经济和社会活动的“中心”④；动态分析，民生也是一切社会活动的原动力。⑤笔者认为，上述对民生的理解，可以概括为广义的民生，即与民众生计直接相关或间接相关的事务均可囊括其中。所以，广义的“民生”强调民生的综合性和重要性，适合对民生问题的总体性把握和概览性认知。也可看到，广义的“民生”不易具体操作，不利于对民众切身感受和现实体验的民生问题的精准把握，也不利于直接对接改善民生的具体政策和措施。从这一层面出发，需要从狭义上来界定“民生”，即民生主要是指表现于基层社会层面的民众的生产状况和生活状态。狭义上的民生，就可以与改善民生的具体措施和政策相对应、相对接。

就民生与政治的关系，谢忠文的研究具有代表性和启发性。在他看来，民生与政治的关系经历了民生与政治的二元对立、政治遮蔽甚至替代民生、民生与政治的分离、民生政治观的确立四个阶段。⑥具体而言，在中国“大历史”中，传统社会虽然有“民生”记载，但是思考民生问题的主体是民众，视野也仅限于村落共同体。虽然优秀的统治者尽量坚持“不扰民”“以苍生为念”“养民”“保民”等执政理念，但是，这其中更深层次的内涵是对民众主体性和自主性的否定，对“家天下”理念的贯彻和执行。当然，部分民众也坚守“纳完粮，自在王”的无国家束缚的生活状态，甚至在面对国家沉重的赋税时，还想逃至荒野，进入无国家的绝对自由状态。为此，在传统社会，民生未能真正进入“政治”视野，充其量“民生政治”与“民本思想”“民本政治”等理论一样，只是确立执政合法性的一个噱头。将民众生活真正纳入政治视野、将国家与民众关系作为主要政治关系来处理、通过公共政策保障和改善民生，这一系列政治和行政活动，既是现代国家治理体系的主要任务，也是现代国家的主要内涵。⑦可以说，自孙中山开始，“民生”被赋予了现代政治内涵，同时，现代政治也需要“民生”的支撑。正如陈明明研究认为，现代政治从国家和社会的现代化转型和长治久安出发，需要以民意为归依，以共享共治为目的，需要将民生导入到公共政策和制度安排的构建中，建立公平的利益分配机制，并从满足民众日益增长的社会需要出发，为发展经济和民生幸福创造适宜的政治和社会环境。⑧曹文宏的研究则直接认为：表现为经济、社会问题的民生问题实质上是一个现代政治问题，现代政治合法性的支撑就来源于民众生活质量的提高。⑨将上述两个层面相结合来探讨，则可以认为，现代社会赋予民生的政治内涵，主要来源于两方面，一方面是在现代社会，民生问题的产生与解决都与政府层面的公共政策有密切关系；另一方面是现代政治的民生取向直接关乎民心向背，乃至整个经济社会的发展。⑩

联系对民生的广义和狭义的分类来理解民生政治，我们可以认为，从孙中山所处的历史背景和现实环境来看，孙中山所讲的民生与民生政治，属于广义上的理解，更多充当政治动员的口号和策略。但是，直到当下，广义和狭义上对民生的理解，仍然有助于我们从广义和狭义上理解民生政治。可以说，广义上的民生政治更多体现为执政理念、执政方略和民生政治观。(11)而狭义上的民生政治，则可以通过民生政策来考量。本文选取民生政治的视角来研究惠农政策；通过惠农政策的政治效应分析，赋予民生政治新的内涵。在本研究中，惠农政策既体现执政理念，也从具体事项层面解决民生问题。在吸纳既有的对民生政治进行分层研究和逻辑演绎式研究的基础上，基于农村政治发展的历史和现实，通过民生政治与“上层政治”“生存政治”“权力政治”“民主政治”等理论主题的比较，确立民生政治在理论谱系中的时空范围和条件；分析和解读惠农政策的政治效应，明确民生政治的基本内涵，扩展民生政治的解释力。

二、民生政治的理论逻辑与实践路径

扩展民生政治研究的视野，在广阔的民生建设领域，民生政治的“顶层设计”是什么？民生政治的前期基础是什么？民生政治的外在保障和内在形式是什么？本部分将从政治发展和比较政治的视角，结合惠农政策过程、结构和性能来解答上述四个维度的问题，解析民生政治的理论框架和实践路径。

(一)“上层政治”与民生政治——民生政治的层级关联

对于传统中国政治现象的分层研究，有两种代表性的理论。以梁漱溟和费孝通为代表的学者认为，传统中国农村无政治，政治居于庙堂之上，农村社会是个文化自治的村落共同体。以徐勇为代表的学者认为，自从国家产生到现在，政治体系均可分为两个层面：一是国家权力体系，以国家强制力控制社会为主要政治特征；二是基础性政治社会，以国家权力渗透于民众日常生活为主要政治特征。在传统的中国社会，尽管基础性政治社会有政治，但是，上层政治体系和基层政治体系差异巨大，处于分离和分割的状态。(12)正如马克思所言：东方国家上层不断变动，基层社会却停滞不变。(13)我们今天研究当下中国的政治体系，依然可以将政治体系分为两个层次，一个层次为“上层政治”，一个层次为“基层政治”。所谓“上层政治”，主要指政治体系的上层或高层主要关注的政治现象和开展的政治活动。具体来看，上层政治主要表现在两大方面，一是秉持现实主义情怀，关注国际政治和国家间政治；二是秉持制度主义情怀，做好国内政治的顶层设计。就我国国内政治而言，顶层设计需要从国家治理体系和治理能力现代化的目标导向出发，全面推进改革发展诸领域的制度设计和制度建设，重点解决影响全面发展的政治体制和机制问题。所以，上层政治具有较强的理论性与前瞻性。相对而言，所谓基层政治，主要是指政治体系的下层或底层主要关注的政治现象和开展的政治活动。民生政治作为当前基层政治的主要表现，时刻关注着社会和谐与民众生活。民生政治的主要载体在基层，在民众的生产生活中。所以，与上层政治相比，民生政治更具实践性和现实性。

虽然有上述直观比较的差异，但是，作为影响当前社会发展的突出问题之一的民生问题，依然成为21世纪以来“上层”特别关注的问题。其“上层政治”色彩表现在三个方面。其一是理论自觉。进入21世纪以来，中国共产党和中国政府相继提出要把解决好“三农”问题作为全党工作和全部政府工作的“重中之重”。顺着“重中之重”的思维逻辑，面对农业弱质、农村落后和农民弱势的现实，中央敏锐提出“两个趋向”的重大战略研判，逐步确定了“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予、少取、放活”和“乡村振兴”的战略方针。(14)从国家治理体系和治理能力现代化的战略目标出发，明确了“农业农村优先发展”的实践宗旨；确立了走中国特色新型城镇化和农业现代化道路；部署了城镇化和农业现代化相互协调、同步发展，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”等一系列重大举措。(15)其二是价值引领。中央要求党员干部在保持理论清醒和夯实理论基础的前提下，要将理论成果转化为“提升党性修养、思想境界、道德水平的精神营养”，“牢牢占据推动人类社会进步、实现人类美好理想的道义制高点”。(16)在民生领域，要将价值观念转化为“深入实际、深入基层、深入群众”，“问政于民、问需于民、问计于民”的实际行动。(17)这种以上率下、自上而下、率先垂范的“规律—使命式代表”模式，既是政治要求和政治立场，更是价值追求和理想信念。(18)这一正面、积极、上进的道义政治形态，在动员发展力量、凝聚民众共识、强化理想引领等方面均具有强大的精神驱动力。这一价值面向的确立，也有利于自下而上调动民众监督权力运行、抵制腐败风险、遏制歪风邪气。其三是“高位推动”(19)。就民生政治的文字呈现来看，在党的十六大、十七大、十八大和十九大报告中，均有章节重点论述民生建设。自2004年至今，在中央农村工作会议的基础上，中央连续出台的“一号文件”均关注“三农”领域的民生建设问题。以“一号文件”精神为指引，中央密集出台、部署一系列惠农政策，推动民生政治建设。就民生政治的实践机构和保障机制来看，中央成立的全面深化改革领导小组，也负责民生领域改革和建设的顶层设计和统筹协调。设立中央农村工作领导小组，由主管农村工作的中央领导同志和有关农村、农业经济部门负责人组成，负责对农村、农业经济工作领域的重大问题做出协调和决策。上述文件、政策和机构均对民生建设形成了“高位推动”的优势。

社会调查显示，在上层政治的理论自觉、价值引领和高位推动中，相比较于地方政府和基层干部，中央政府获得了农民更高的政治认同和更大的合法性支持。(20)但是我们看到，民生政治的最主要内涵是来自于民众日常生活的自然表达和反复践行。开门七件事，柴米油盐酱醋茶。民众在生产生活中对公共权力、对政府的需求是民生政治产生的原始基础。所以，有了上层政治的顶层设计，民生政治更需要基层政府去贯彻、实施，还需要综合民众的反馈，再回馈到上层，以便做出政策调整。社会调查也显示，惠农政策在政策力度、政策结构、政策环境等方面还存在许多问题，使得农民对政策的具体实施还持有许多意见。(21)这也从另一个层面凸显了民生政治的务实性、民生政治实践的多样性和丰富性。民生政治的这些特性，要求民生建设要切合民众需求，在解决民众生产生活所遇到的公共问题中收获政治合法性。所以，上层政治只有与民生政治相结合，才能看到农村政治发展的全部状态。而惠农政策构织的政策网络，恰好是研究国家与民众互动的连接点和焦点。(22)这其中，相比较于传统政治的政治体系之间相互分离和分隔，我们已经看到了现代上层政治与民生政治是有紧密联系的，其内涵统一，外在表现为上下互动。

(二)生存政治与民生政治——民生政治的历史定位

当“政治”被界定为与国家有关、有关“国家大事”的内涵时，可以认为，中国传统农村社会“无政治”。当“政治”被界定为“管理众人之事”的内涵时，则可认为众人均关涉政治。在此意义上，人类第一时间、最初层次涉及的政治，当属生存政治。所以，生存政治是基于生存需要，基于内在的生存需求而向外拓展，获得生存空间而创造的政治关系。政治关系的生成和辐射呈现由内向外、自下而上的路径。

我国虽然具有悠久的农耕历史，但是，农民生存理性主导、与天抗争的农业社会内部也只能仅仅解决生存问题，剩余产品有限。(23)如果遇到人口迁入或者自然灾害，生存则会受到威胁。可以说，生存政治是传统中国政治发展史上的主旋律之一。新中国成立后，我们采取以农业支持工业、以农村支持城市的发展战略，农村发展受到挤压，农民生活困难，加上自然灾害和政治运动，农民生存陷入困境。迫于生存压力，安徽小岗农民率先实施承包制。家庭联产承包制在全国的推行，解决了中国农民吃饭这一天大的问题。但是，汲取农业剩余和农村资源这一赋税关系依然存在。随着农村开支的扩大和基础设施建设的更新，有些区域，农业税赋越来越重，导致农民抛地、避税现象的发生。有些地方官民矛盾加剧，政府与民争利，群体性事件和上访事件频发。这些所谓与人抗争而形成的“抗争性政治”可以看作是生存政治的延伸和升级。(24)在上述生存政治关系中，我们更多看到的是政治主体之间的张力和矛盾，这些矛盾是基于生存这一原初动力的矛盾。

如果说生存政治的自然属性比较浓厚，那包含生存内涵但更多包含发展要义的民生政治的社会属性则比较浓厚。也可以说，民生政治具有时代性，不同阶段的民生政治，有不同的内涵和特性。新中国成立以后，我们虽然从主观上赋予了农民群体以国家主人的主体资格，承认了农民生产生活在总体国家中的重要地位，但是农业支持工业、农村支持城市的发展战略，客观上导致了“民生”成为“问题”。民生问题的上述“历史性因素”“结构性因素”“变迁性因素”，都与中国现代国家成长的特殊情境紧密相关。(25)民生问题因国家战略而凸显，也要在国家战略调整和国家与民众关系的改善中得以解决。特别是改革开放以来，由生存政治到民生政治的发展，经历了三大变迁，也可以说有三大诱因：一是经济变迁，即农业社会到工业社会的变迁，工业剩余有能力保障民生。这一经济变迁奠定了民生政治的物质基础。二是政治变迁，即由无民权的政治时代向民权崛起的政治时代迈进；由民权无保障的政治时代向保障民权的政治时代迈进。这一政治变迁是民众和国家主体意识自觉的产物。三是社会变迁，即社会整体由生存型社会进入发展型社会，在发展型社会中，市场体制的逐步确立，向民众提供了广阔的自由、竞争平台，与此同时，民众在生产生活中也产生了对公共服务的需求。建设服务型政府，满足民众的基本公共需求，成为政治发展和社会进步的基本面向。具体而言，进入21世纪以来，国家出台五大类共计120多项惠农政策，对推动农村社会发展，起到了重大作用。农村基础设施建设和改造等公益型惠农政策，夯实了农村发展基础。种粮农民直接补贴、农资综合补贴、购置农机具补贴等福利型惠农政策，提升了农民地位，调动了农民发展的积极性。农村低保、五保、新农保、新农合等保障型惠农政策，确立了农民的公民身份和国民待遇，更进一步拉近了国家与农民的距离。种植保险、养殖保险等保险型惠农政策，为农村发展保驾护航，呵护发展成果。

由此可见，当前中国的民生政治的生发，有生存政治的土壤，但民生政治更多的内涵来自于执政核心自上而下对民生问题的理论自觉和实践担当，来自于民众的自下而上的权益维护和政治参与。民生政治除了有生存的基因之外，更多的是发展的需求。这一发展的需要表现在两个层面，一是政府提供机会平等的发展环境，强调社会各个阶层，特别是农民群体公平、平等分享、共享改革、开放、发展的成果。二是将公益型、福利型、保障型、保险型惠农政策和培育型惠农政策充分结合，特别是政府将农民群体纳入发展主体的主要构成，通过出台和优化一系列发展型惠农政策，涵养和培育农村社会的“造血”功能。所以，生存政治基于生存的原动力，有抗争、威胁甚至斗争的色彩；而民生政治更多体现政府与民众之间的互动与合作，强调民众的主体意识和积极参与。

(三)权力政治与民生政治——政治的民生基础

权力政治主要指围绕权力的获得和运用所产生的政治关系和政治现象。可以说，权力政治是政治的经典范式，一切政治体系都把获取和运用权力作为第一目标，获取权力并执掌权力是一切政治体系的首要事务。特别是在政治体系建立之初，权力政治尤为明显。待政治体系稳定之后，巩固权力成为例行，略显隐蔽；普通民众能够感同身受的，或者说感受最明显、最典型的政治权力就是暴力和强制力。暴力和强制力在日常政治中体现在两个方面：对外保持政治体系独立运行；对内保持政治体系统一、高效运行。所以，权力政治分析不管在国际政治研究还是国内政治研究中，都是比较重要的分析框架。

但是在权力政治实践中，孜孜不断地追求权力，容易误导民众将内涵丰富的政治简单看成权力、权势的争夺，而忽视权力的基础和具体事件，将权力政治庸俗化和形式化，造成工具主义权力观的泛滥。由于权力资源有限，掌握多数权力的少数职业政客经常活跃于政治活动中，权力政治容易造成精英政治的印象。普通民众茶余饭后经常谈论和加工精英政治，久而久之，权力政治被不断想象而走向神秘化。神秘化的权力政治，对于精英而言，容易导致权力私有和私人化；对于民众而言，政治仅成为谈资，已经严重脱离日常生活。而当政治发展主题聚焦在民众的医疗卫生、教育培训、生态环境、公共安全、安居就业诸多方面时，民众会认为政治是具体的和可感知的。而当政治发展的成果体现在公益建设、福利提升、保障兜底、保险呵护、培育发展等民众生产生活的改善和进步时，民众就会感受到政府的存在和作为，并被吸引到积极评判和解决民生问题的平台中来。(26)这一平台融入了民众生活，提高了民众政治参与的积极性，提升了政治参与的效能感，这就是民生政治：政府关注民生，民众可知、可感、可参与政治。在权力政治与民生政治的比较中，我们也看到，权力政治的权力是公共权力，其公共性的形塑主要来源于民生政治的崛起和发展。

在我国，社会主义制度的确立，不管在国际政治还是国内政治中，都是权力政治的重大成果。在广大农村地区，新中国成立以后，权力政治主要表现在三个层面，也可以说，政治权力主要在以下三个层面发挥作用：其一，取消市场机制，实施统购统销，以政治权力保障农村支持城市、农业支持工业战略的实施。其二，限制人口流动，对土地用途实施管制，城乡分割，城乡分治，人为性地造成城乡之间的差距和差异。其三，政治统领一切，政府统制社会，政治权力强大，作用明显。上述三个层面呈现出来的最突出的政治现象就是，政府单方面管控社会和民众，局部地区和个别事务中产生了矛盾。

权力政治在极端场合和个别情景中表现为暴力和强制力，这是权力政治的正当呈现。而在民众的大部分生活中，权力需要转化为权威、权力要寻求合法性资源、权力政治需要民生政治的配合，异化的权力政治更需要民生政治来补救和匡正，这就是我们今天所看到的民生政治建设。针对权力政治呈现作用的三个层面，当下的民生政治也从三个层面发挥效能：其一，确立市场在资源配置中的基础性地位，包括土地、宅基地确权颁证，农村产权交易市场的建立，合作金融等一系列惠农政策的实施，为建设、开拓农村市场奠定基础。在此基础上，国家推出种粮农民综合补贴、农资补贴、农产品最低收购价等一系列惠农政策，保护、支持农业发展。在充分发挥市场的决定性作用的同时，更好发挥政府的作用。其二，大力推进新型城镇化，重点解决三个“1亿”的城镇化问题，消弭城乡之间的制度性差异，调整政府“越位”“抢位”现象，让政府权力回归“正当”和“更好”水平。其三，在农村地区普遍实行村民自治，通过低保、新农保、新农合、义务教育“两免一补”等惠农政策，推进农村社会建设，激发民众参与国家总体建设的积极性。在此意义上，民生政治呈现两个层面的含义：一方面是国家在立法权、司法权、行政权等公共权力的运行和运用中，重视、推动和改善民生。另一方面，作为公共权力的作用对象，民众转被动为主动，有能力积极主动参与民生改善，以合法性资源回馈公共权力。所以，就此而言，进入21新世纪以来，与其说农村政治发展的主题下降到了民生领域，不如说是权力政治的转换器逻辑性地自然演绎到民生政治这一更现实、更具支撑意义的层面上。(27)由此可见，权力政治向民生政治的转型，核心在于实现政府单一中心向“政府—社会”双中心转变；政府单一的社会管控职能向社会管理和公共服务双职能转变，核心要义是统制向治理的转变。

(四)民主政治与民生政治——政治的民生导向

毋庸置疑，民主政治是世界性的政治发展潮流，其内涵主要体现为一种民主的政治制度设计，强调程序正义。民主政治既有共性，也有个性。中国民主政治的个性，既表现在以人的全面发展为核心的政治价值追求上，又表现在符合基本国情的经济、政治、社会制度安排中。在中国农村，民主政治建设的主要形式是村民自治。村民自治从20世纪80年代开始发展，《中华人民共和国村民委员会组织法》的试行和正式通过，使村民自治作为一种新型的群众自治制度和直接民主制度在我国农村逐渐发展，并在20世纪90年代全面推行。在发展的过程中，地方不断有村民自治的创新，中央也不断提升总结，村民自治最终以“三个自我”和“四个民主”并能“有效实现”的核心内涵茁壮成长。(28)有关研究指出，目前的村民自治，已经升级到“2.0版本”，成为中国基层民主的主要构成。(29)但是，从“四个民主”的具体操作来看，还存在一些突出的问题。比如，民主选举“选上去”已经步入正轨，“选下来”还存在许多缺憾，操作起来不方便。民主决策、民主管理、民主监督共同存在的问题就是，村民日常例行决策、例行管理、例行监督不积极，甚至冷淡，但一旦在决策、管理和监督的结果中发现问题，就会回过头来挖掘决策、管理和监督程序和过程中的漏洞。这一现象在一定程度上回应了中国民众的民主观念是“结果导向型民主”“实质民主”这一理论的解释力。(30)为此，如果说民主政治的经典内涵是注重一种政治制度设计，即对政治制度的民主式设计，侧重民主的程序和形式建设的话，在笔者看来，引入民生政治，与民主政治形成互构；或者将民主政治建设纳入民生政治建设的内涵，更有利于推动当下农村政治发展。

具体而言，主要表现在两个方面。其一，村民自治之后，特别是民主选举之后，需要改善民生，民主政治需要落脚于民生政治。在某些区域，村民自治出现走过场、流于形式甚至被村民所厌烦的现象，主要原因在于村民自治没有民生兑现。而在支农惠农的大背景下，绝大多数中西部地区农村发展的资源靠外部输入，而外部资源是否能输入本村，不是村民自治能够起决定性作用的。另外，在民众的直接政治认知和政治感受中，一系列惠农政策带着中央的“公益”“福利”“保险”“保障”和“发展”进村入户，中央政府收获了政治合法性资源，民生政治关系主要确立于中央政府和民众之间。夹在中间的地方政府，特别是基层政府变成了把控惠农政策资源、与民争利的“恶人”。而村民自治的另一层民主内涵也在于确立了乡镇政府与村民委员会之间的指导与被指导关系。所以，长期以来，在多种场合，农村地区的民主政治与民生政治处于不对等和不耦合的关系中。所以，惠农政策的民生政治内涵还在于，要通过一系列的惠农政策，改革农村发展体制机制，盘活村庄内部的发展资源，解放和发展农村生产力，使得民主政治的形式内涵与民生政治的实质内涵相对应，可兑现。

其二，在民生政治建设中，问题导向式推动、带动民主政治建设，构建有民生绩效的民主政治。(31)有研究也认为，民生成为“问题”，原因之一就是民众利益表达的方式和渠道缺乏，即民主的缺乏导致民生问题。(32)所以，以民生政治为主，并不意味着完全抛弃民主政治，民主政治的存在、民主制度的运行是社会公平正义的前提与保障，并且民生政治的发展以及惠农政策的实施可以带动基层民主新一轮的发展和深化。这其中，还需讨论的是，陈明明研究认为，解决民生问题，有两种思路。一种是民主政治的思路；另一种是民生政治的思路。在他看来，民主政治意味着改变政治权力结构和权力性质，而政治权力结构的调整和权力性质的变化会带来政治不稳定；对政治不稳定的惧怕和对政治发展前景的迷茫，也会反过来挫伤民主政治发展的动力。在这种情况下，他认为，具有“基层性、世俗性、普遍性、包容性、节制性”的民生政治，渐进式伸张社会权利的存在，可以逐渐软化刚性的权力结构，逐渐、逐步实现分权和共享。在此意义上，他将民生政治看成是民主政治的替代品和稳定器。(33)显然，在陈明明的以上论述中，民主政治被看成是以改变基本权力结构为使命，这一层面的民主政治，我们姑且称为“宏观民主政治”。而由民生政治所开启的，或者与民生政治相关的，我们可以称为“微观民主政治”。惠农政策所带来的利益变化和利益调整，时时刻刻播下民主的种子、催生民主的萌芽。惠农政策所激活的合法性资源和农民对惠农政策的参与，都可以看成是民主政治的表征和发展。换言之，当社会民生需要通过某种政治机制来实现，并不断保障其实现时，这一机制及其完善，就是民主政治。(34)从这个层面来讲，民生政治不是民主政治的替代品。民生政治与民主政治相互包含，相辅相成，甚至可以说是一体两面。特别是在当下农村的民生政治的建设中，更是如此。所以，在强调保障和改善民生的同时，更需要强调以民主来保障和改善民生。

三、民生政治的发展趋向

惠农政策的出台、执行和反馈等政策环节，开创了全面、深入推进民生建设的大好局面。面向未来，民生政治的发展，依然需要遵循民生政治的理论逻辑，在惠农政策的四大领域获得突破和完善。在民生政治建设的具体场景中，需要厘清政府、市场和社会的边界，维护好三者之间的关系，更好发挥政府作用。

(一)理论构建

通过对惠农政策过程、结构和性能的政治学分析，我们可以看到，与上层政治注重顶层设计、强调政治的规划性和前瞻性相比，民生政治注重基层践行，表征政治的切身感受和现实功用。与生存政治注重内在需求、强调政治的自然性和抗争性相比，民生政治更注重向外发展，凸显政治的社会性和互构性。与权力政治看重权力把控、强调政治的强制性和非对等性相比，民生政治看重民生改善，传递政治的合法性和民生偏好。与民主政治实质指向程序正义、强调政治的规则健全和形式周延相比，民生政治实质指向结果正义，关注民众的生产改善和生活提升。这是比较而言所确立的民生政治的内涵。同时，民生政治需要与上层政治实现良性互动；民生政治需要掌握生存政治所蕴含的政治发展的原初动力，引导政治发展方向；民生政治需要在既定的权力政治格局中展开和运行；政治的民生内容需要与政治的民主形式相结合、相统一。所以，本文在区别对待农村政治发展主题、比较构建民生政治内涵的同时，并不排斥民生政治与上层政治、生存政治、权力政治之间的联系。如此理解，农村政治发展理论中加入民生政治的理论贡献，不仅扩展了理论的解释力，完善了理论体系，也为现实场景中惠农政策的制定、贯彻和执行，以及民生政治建设提供了方向和指导。

(二)主要实践领域

结合民生政治的理论志向，当前和往后的惠农工作以及惠农政策的完善，主要集中在四个方面：第一，需要加强惠农政策的第三方评估，以对农民的政策感受的精准把握，完善政策体系，实现惠农政策口惠实至，使民生政治建设真正落地生根。第二，继续深化惠农政策的“惠及”功能，把在二元体制下所形成的、对农民所缺失的“国民待遇”补给农民，惠及农村，并且实现基层民生治理的法制化。(35)同时，抓紧出台和完善针对无地农民、失地农民、农民工“新三农问题”的政策。加强国家解决“三农问题”和“新三农问题”的力度，夯实民生政治的社会基础，使民生建设真正成为改善政治均衡发展的有效工具。第三，破解作为基层政府社会治理手段的惠农政策的技术壁垒，注重对民生问题和民生偏好的有效反馈，实现政策工具和政策实效的高度统一。第四，破解对惠农政策的文本主义和程序正义的迷思和假象，注重对惠农政策的实践成效的把握和结果正义的追求。在惠农政策过程中，实现民主政治与民生政治的高度统一。

(三)发展趋向辨析

无论是在理论界还是实践中，民生政治可能被误解，民生政治建设也可能误入歧途。为此，还需讨论三点，以便于进一步厘清民生政治的边界和理论限度，准确把握民生政治的内涵，推进民生政治建设。其一，本文研究民生政治，不是要达到“泛政治化”的目的和效果，不是回归全能主义国家，也不能造成“政治挂帅”、政治统领一切社会生活空间的错觉。本文探析惠农政策过程中所蕴含的民生政治的另一条路径，是想通过惠农政策过程、在国家与民众共同推进民生政治建设中，精准识别政府、市场与社会的边界与勾连机制，在此基础上，精准把握新时代背景中国家与农民关系。所以，笔者认为，在当前教育、医疗、卫生、养老等重大民生建设和民生改革中，民生政治的边界在于：政府需要担当公共服务职责，但要厘清政府、市场和社会的边界，警惕资源和权力再集中化的危害，更好发挥政府作用。为此，需要坚持这样的原则：所有民生事务，凡是市场或社会组织有意向做并且能够做的，政府要放手，但要为社会和市场做事提供公共服务，包括搭建做事的平台，提供做事的机会和机制。凡是市场或社会不愿意做或者没有积极性做的事务，均应该由政府承担。同时，政府做事的过程，也要培育和激发市场和社会组织的积极参与和全面监督。政府做事也要借鉴或运用市场或社会手段，讲经济，讲效率。(36)其二，我们也看到，民生政治关涉民众生产生活，但是此生活中的民生政治，非彼“生活政治”。中国的民生政治发展，处于民生进入政治、确立民生的国家属性、落实事关民生的公共政策的阶段。政府需要关注民生，解决民生问题。总体而言，民生问题是中国现代国家构建进程中需要解决的一个问题。而吉登斯所提出的“生活政治”，可以看成是一个后现代化的问题。“生活政治”关注个人选择和个人生活从现代社会中的“解放”。(37)当然，也可以说，中国目前的政治发展处于“重叠期”或“叠加期”，既要关注传统性和现代性，也要关注后现代性。需要区分对待，不能造成政治发展和政治建设的时空错乱。其三，当前的民生政治还需特别强调“绿色民生”的内涵。(38)对健康和良好生态的需求既是生存政治的本意，也变成了当下需要重点关注的民生政治的主要内涵。满足民众日益增长的物质和精神需求，是民生政治的基本内涵，但可持续、健康、安全的民生保障也是民生政治发展需要关注的焦点之一。

①参见梁漱溟：《乡村建设理论》，上海人民出版社2011年版。

②参见费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版。

③参见孙中山：《孙中山选集》，人民出版社1981年版第802页。

④同上书，第825页。

⑤同上书，第835页。

⑥参见谢忠文：《民生政治观的谱系与建构》，载《西南大学学报》2013年第5期。

⑦参见陈浩天：《民生政治：国家治理体系建构的合法性向度与发展理路》，载《行政论坛》2016年第6期。

⑧参见陈明明：《以民生政治为基本导向的政治发展战略》，载《江苏社会科学》2012年第2期。

⑨参见曹文宏：《民生政治：民生问题的政治学诠释》，载《天府新论》2008年第1期。

⑩参见张翠：《民生政治与民主政治辨析》，载《党政论坛》2015年第1期。

(11)参见谢忠文：《民生政治观的谱系与建构》，载《西南大学学报》2013年第5期。

(12)参见徐勇：《非均衡的中国政治——城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版第3页。

(13)参见《马克思恩格斯全集》第1版第28卷第272页。

(14)党的十六届四中全会明确指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”参见中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》中册，中央文献出版社2006年版第311页。

(15)参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月28日。

(16)习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，载《人民日报》2016年7月2日。

(17)《中共十八届六中全会在京举行》，载《人民日报》2016年10月28日。

(18)参见景跃进：《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》，载《社会科学研究》2007年第3期。

(19)参见贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，载《中国社会科学》2011年第5期。

(20)参见邓大才等：《国家惠农政策的成效评价与完善研究》，经济科学出版社2015年版第228页。

(21)同上。

(22)参见彭勃：《“政策网络”理论与中国基层政治研究》，载《中共浙江省委党校学报》2004年第1期。

(23)参见徐勇：《农民理性的扩张：“中国奇迹”的创造性主体分析——对既有理论的挑战及新的分析进路的提出》，载《中国社会科学》2010年第1期。

(24)参见于建嵘：《利益博弈与抗争性政治——当代中国社会冲突的政治社会学理解》，载《中国农业大学学报》2009年第1期。

(25)舒永久、傅静：《民生问题的形成原因与对策》，载《人民论坛》2010年第23期。

(26)参见王俊拴：《从强国到民生：新世纪我国政治发展主题的确立及其意义》，载《陕西师范大学学报》2012年第6期。

(27)参见王俊拴：《从强国到民生：新世纪我国政治发展主题的确立及其意义》，载《陕西师范大学学报》2012年第6期。

(28)参见徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，载《华中师范大学学报》2014年第4期。

(29)参见徐勇：《拓展村民自治研究的广阔空间》，载《东南学术》2016年第2期。

(30)参见史天健、玛雅：《走出“民主”迷信》，载《开放时代》2009年第6期。

(31)参见林尚立：《民主与民生：人民民主的中国逻辑》，载《北京大学学报》2012年第1期。

(32)参见舒永久、傅静：《民生问题的形成原因与对策》，载《人民论坛》2010年第23期。

(33)参见陈明明：《以民生政治为基本导向的政治发展战略》，载《江苏社会科学》2012年第2期。

(34)参见王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，载《北京大学学报》2011年第6期。

(35)参见李占宾：《基层治理的现实困境及法治化路径》，载《河南师范大学学报》2016年第1期。

(36)参见徐勇、项继权：《民生问题的实质是政治问题》，载《华中师范大学学报》2008年第3期。

(37)参见[英]吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东、方文译，生活·读书·新知三联书店1998年版。

(38)参见李强彬：《绿色民生：政治科学视域的解读》，载《南京师大学报》2016年第5期。