慕良泽:民生政治:惠农政策的政治效应分析

选择字号:   本文共阅读 157 次 更新时间:2019-02-03 00:11:54

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慕良泽  

   内容提要:民生政治是新时代中国政治发展的重要内容。通过对惠农政策过程、结构和性能的政治学分析,民生政治的内涵可以从四个维度的比较中得以明确和确立。与“上层政治”注重顶层设计、强调政治的规划性和前瞻性相比,民生政治注重基层践行,表征政治的切身感受和现实功用。与生存政治注重内在需求、强调政治的自然性和抗争性相比,民生政治更注重向外发展,凸显政治的社会性和互构性。与权力政治看重权力把控、强调政治的强制性和非对等性相比,民生政治看重民生改善,传递政治的合法性和民生偏好。与民主政治指向程序正义,强调政治的规则健全和形式周延相比,民生政治指向结果正义,关注民众的生产改善和生活提升。同时,民生政治需要与“上层政治”实现良性互动;需要掌握生存政治所蕴含的政治发展的原初动力,引导政治发展方向;需要在既定的权力政治格局中展开和运行;政治的民生内容需要与政治的民主形式相结合、相统一。民生政治的上述内涵对于惠农政策的政治效应具有较强的概括性和解释力。同时,民生政治的现实意义在于:惠农政策过程需要厘清政府、市场和社会的边界,维护好三者之间的关系,更好发挥政府作用。

   关 键 词:民生建设  民生政治  惠农政策  社会治理

  

   一、问题的提出与研究进路

  

   21世纪以来,中央出台了公益型、福利型、保障型、保险型、培育型五大类共计120多项惠农政策。从公益建设、福利提升、保障兜底、保险呵护、培育发展五个层面,全方位、立体化地将改革开放的成果逐步惠及“三农”,使“三农”享优惠,得实惠。惠农政策实施至今,政策的政治效应、经济效应和社会效应均已发挥,支农强农惠农的发展局面基本形成。农村政治发展正在沿着新的路径,呈现新的趋向,写就新的主题。农村政治的新变化可以提升为什么样的理论命题,这是本研究的“现实问题”和现实基础。

   回到理论界,在梁漱溟看来,中国旧社会是一个伦理本位、职业分立的社会。近代以来的乡村建设的主要任务是自下而上恢复、重建乡村文化。乡村社会没有阶级分属,更不需要阶级斗争。①费孝通也认为,传统中国乡村是一个文化共同体,乡绅治乡是传统乡村治理的主要面向。②梁漱溟和费孝通对乡村社会的研究都有一个相近的判断,即在传统乡村社会,“皇权不下县”,国家与民众之间联系松散,乡村社会很少受国家权力体系的影响,几近处于“无政治”状态。近代以来,“外敌入侵”“民族团结”“一致对外”等“唤醒运动”的发生,使得中国农村社会经历了从“无政治”到“有政治”的转型发展。在政治进入农村社会或农村社会产生政治之后,农村政治的主要议题不是一成不变,而是随着经济社会环境的变化而变化。总体来看,新中国成立以来,农村政治生活经历了“生存政治”“权力政治”“民主政治”等政治发展主题的演练,逐步成为中国政治发展的主要面向。在理论整理、文献检视和逻辑架构中,“上层政治”“生存政治”“权力政治”以及“民主政治”能否全面解释当下农村政治发展?是否足以构筑当下农村政治发展的理论框架?如果回答是否定的,其解释限度和理论局限如何突破,成为本研究的“理论问题”和理论契机。

   在现实情境和理论困惑中,笔者试图引入和切入“民生政治”,以期管窥惠农政策的政治效应,探索农村政治发展的理论逻辑和现实趋向。

   追本溯源,本文所讲民生政治之“民生”,在中国传统典籍中多有论述。《左传·宣公十二年》中有对“民生”的最早记载,即所谓“民生在勤,勤则不匮”,主旨是说民众的生计状况在于勤劳,只要勤劳了,衣食住用行则不会匮乏,不会缺吃少穿。这一观点代表了对传统中国社会民生的普遍看法,即民生就是民众的自然生计,民众自立自为所达到的生产生活状态。直到20世纪20年代,孙中山给“民生”注入新的内涵,将民生上升到国家大政方针、历史观甚至“主义”这样的高度来把握。在孙中山看来,民生就是民众的生命、生活和生计,以及整个社会的生存状态。③静态分析,民生就是政治、经济和社会活动的“中心”④;动态分析,民生也是一切社会活动的原动力。⑤笔者认为,上述对民生的理解,可以概括为广义的民生,即与民众生计直接相关或间接相关的事务均可囊括其中。所以,广义的“民生”强调民生的综合性和重要性,适合对民生问题的总体性把握和概览性认知。也可看到,广义的“民生”不易具体操作,不利于对民众切身感受和现实体验的民生问题的精准把握,也不利于直接对接改善民生的具体政策和措施。从这一层面出发,需要从狭义上来界定“民生”,即民生主要是指表现于基层社会层面的民众的生产状况和生活状态。狭义上的民生,就可以与改善民生的具体措施和政策相对应、相对接。

   就民生与政治的关系,谢忠文的研究具有代表性和启发性。在他看来,民生与政治的关系经历了民生与政治的二元对立、政治遮蔽甚至替代民生、民生与政治的分离、民生政治观的确立四个阶段。⑥具体而言,在中国“大历史”中,传统社会虽然有“民生”记载,但是思考民生问题的主体是民众,视野也仅限于村落共同体。虽然优秀的统治者尽量坚持“不扰民”“以苍生为念”“养民”“保民”等执政理念,但是,这其中更深层次的内涵是对民众主体性和自主性的否定,对“家天下”理念的贯彻和执行。当然,部分民众也坚守“纳完粮,自在王”的无国家束缚的生活状态,甚至在面对国家沉重的赋税时,还想逃至荒野,进入无国家的绝对自由状态。为此,在传统社会,民生未能真正进入“政治”视野,充其量“民生政治”与“民本思想”“民本政治”等理论一样,只是确立执政合法性的一个噱头。将民众生活真正纳入政治视野、将国家与民众关系作为主要政治关系来处理、通过公共政策保障和改善民生,这一系列政治和行政活动,既是现代国家治理体系的主要任务,也是现代国家的主要内涵。⑦可以说,自孙中山开始,“民生”被赋予了现代政治内涵,同时,现代政治也需要“民生”的支撑。正如陈明明研究认为,现代政治从国家和社会的现代化转型和长治久安出发,需要以民意为归依,以共享共治为目的,需要将民生导入到公共政策和制度安排的构建中,建立公平的利益分配机制,并从满足民众日益增长的社会需要出发,为发展经济和民生幸福创造适宜的政治和社会环境。⑧曹文宏的研究则直接认为:表现为经济、社会问题的民生问题实质上是一个现代政治问题,现代政治合法性的支撑就来源于民众生活质量的提高。⑨将上述两个层面相结合来探讨,则可以认为,现代社会赋予民生的政治内涵,主要来源于两方面,一方面是在现代社会,民生问题的产生与解决都与政府层面的公共政策有密切关系;另一方面是现代政治的民生取向直接关乎民心向背,乃至整个经济社会的发展。⑩

   联系对民生的广义和狭义的分类来理解民生政治,我们可以认为,从孙中山所处的历史背景和现实环境来看,孙中山所讲的民生与民生政治,属于广义上的理解,更多充当政治动员的口号和策略。但是,直到当下,广义和狭义上对民生的理解,仍然有助于我们从广义和狭义上理解民生政治。可以说,广义上的民生政治更多体现为执政理念、执政方略和民生政治观。(11)而狭义上的民生政治,则可以通过民生政策来考量。本文选取民生政治的视角来研究惠农政策;通过惠农政策的政治效应分析,赋予民生政治新的内涵。在本研究中,惠农政策既体现执政理念,也从具体事项层面解决民生问题。在吸纳既有的对民生政治进行分层研究和逻辑演绎式研究的基础上,基于农村政治发展的历史和现实,通过民生政治与“上层政治”“生存政治”“权力政治”“民主政治”等理论主题的比较,确立民生政治在理论谱系中的时空范围和条件;分析和解读惠农政策的政治效应,明确民生政治的基本内涵,扩展民生政治的解释力。

  

   二、民生政治的理论逻辑与实践路径

  

   扩展民生政治研究的视野,在广阔的民生建设领域,民生政治的“顶层设计”是什么?民生政治的前期基础是什么?民生政治的外在保障和内在形式是什么?本部分将从政治发展和比较政治的视角,结合惠农政策过程、结构和性能来解答上述四个维度的问题,解析民生政治的理论框架和实践路径。

   (一)“上层政治”与民生政治——民生政治的层级关联

   对于传统中国政治现象的分层研究,有两种代表性的理论。以梁漱溟和费孝通为代表的学者认为,传统中国农村无政治,政治居于庙堂之上,农村社会是个文化自治的村落共同体。以徐勇为代表的学者认为,自从国家产生到现在,政治体系均可分为两个层面:一是国家权力体系,以国家强制力控制社会为主要政治特征;二是基础性政治社会,以国家权力渗透于民众日常生活为主要政治特征。在传统的中国社会,尽管基础性政治社会有政治,但是,上层政治体系和基层政治体系差异巨大,处于分离和分割的状态。(12)正如马克思所言:东方国家上层不断变动,基层社会却停滞不变。(13)我们今天研究当下中国的政治体系,依然可以将政治体系分为两个层次,一个层次为“上层政治”,一个层次为“基层政治”。所谓“上层政治”,主要指政治体系的上层或高层主要关注的政治现象和开展的政治活动。具体来看,上层政治主要表现在两大方面,一是秉持现实主义情怀,关注国际政治和国家间政治;二是秉持制度主义情怀,做好国内政治的顶层设计。就我国国内政治而言,顶层设计需要从国家治理体系和治理能力现代化的目标导向出发,全面推进改革发展诸领域的制度设计和制度建设,重点解决影响全面发展的政治体制和机制问题。所以,上层政治具有较强的理论性与前瞻性。相对而言,所谓基层政治,主要是指政治体系的下层或底层主要关注的政治现象和开展的政治活动。民生政治作为当前基层政治的主要表现,时刻关注着社会和谐与民众生活。民生政治的主要载体在基层,在民众的生产生活中。所以,与上层政治相比,民生政治更具实践性和现实性。

虽然有上述直观比较的差异,但是,作为影响当前社会发展的突出问题之一的民生问题,依然成为21世纪以来“上层”特别关注的问题。其“上层政治”色彩表现在三个方面。其一是理论自觉。进入21世纪以来,中国共产党和中国政府相继提出要把解决好“三农”问题作为全党工作和全部政府工作的“重中之重”。顺着“重中之重”的思维逻辑,面对农业弱质、农村落后和农民弱势的现实,中央敏锐提出“两个趋向”的重大战略研判,逐步确定了“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予、少取、放活”和“乡村振兴”的战略方针。(14)从国家治理体系和治理能力现代化的战略目标出发,明确了“农业农村优先发展”的实践宗旨;确立了走中国特色新型城镇化和农业现代化道路;部署了城镇化和农业现代化相互协调、同步发展,“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”等一系列重大举措。(15)其二是价值引领。中央要求党员干部在保持理论清醒和夯实理论基础的前提下,要将理论成果转化为“提升党性修养、思想境界、道德水平的精神营养”,“牢牢占据推动人类社会进步、实现人类美好理想的道义制高点”。(16)在民生领域,要将价值观念转化为“深入实际、深入基层、深入群众”,“问政于民、问需于民、问计于民”的实际行动。(17)这种以上率下、自上而下、率先垂范的“规律—使命式代表”模式,既是政治要求和政治立场,更是价值追求和理想信念。(18)这一正面、积极、上进的道义政治形态,在动员发展力量、凝聚民众共识、强化理想引领等方面均具有强大的精神驱动力。这一价值面向的确立,也有利于自下而上调动民众监督权力运行、抵制腐败风险、遏制歪风邪气。其三是“高位推动”(19)。就民生政治的文字呈现来看,在党的十六大、十七大、十八大和十九大报告中,均有章节重点论述民生建设。自2004年至今,在中央农村工作会议的基础上,中央连续出台的“一号文件”均关注“三农”领域的民生建设问题。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《马克思主义与现实》 2018年01期

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