林民旺:中印战略合作基础的弱化与重构

选择字号:   本文共阅读 436 次 更新时间:2019-01-27 23:52:49

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林民旺  

  

   2012年十八大以来,中国开始更加积极地经略周边,提升对印度及南亚外交的重要性,在南亚推进“一带一路”倡议。与此同时,在2014年的印度大选(印度议会下院选举)中,印度人民党以压倒性优势胜出,为莫迪政府“建设一个强大、自立和自信的印度”提供了重要的国内支持。两国新政府一开始都有意提升彼此关系。然而经过几年互动,中印关系由最初的高期待逐步滑到2017年的最低点,双方边防人员在洞朗地区对峙长达72天。

  

   洞朗对峙很容易让人联想到春丕河谷(印度称桑多洛河谷,Sumdrong Chu)对峙事件,尽管事件本身及时代背景都大不一样,但是影响却类似。春丕河谷事件直接促成了拉吉夫-甘地访华,而洞朗对峙则促成了中印领导人2018年4月的武汉非正式会晤。此外,两个事件都直接推动了双方对中印关系的反思。洞朗对峙后,印度展开了一场对华政策大辩论。此次大辩论参与面广,政界、军界、商界以及媒体、智库等朝野人士均不同程度卷入,且议题丰富,既有战略和政治安全层面的讨论,也有对经贸、人文等领域交流合作的期许。与此同时,本次印度国内的大辩论重点突出,通过回顾与展望中印关系的发展,就如何看中国、如何看印度、如何看两国关系的未来走向,印度进行了深入的再思考。

  

   正是在这一背景下,需要检视中印关系的战略基础变化,这一变化既是国际大环境变化所致,也是中印两国自身变化所共同导致的,而中印领导人武汉会晤后的合作趋势,为重构两国战略基础提供了重要契机。论文分四个部分展开论述,逐次分析中印关系在全球、地区与双边层面战略基础削弱的现象及其原因,最后对正在浮现的合作趋势和努力方向进行评估,希冀重构两国关系的战略基础。

  

一、中印在全球问题领域合作弱化


   1988年印度总理拉吉夫-甘地访华开启了中印关系正常化的进程。冷战结束后,中印双方在建立边境信任措施、发展经贸关系方面取得了显著进展,逐步建立起各层级、各领域的沟通对话机制。1998年的印度核试验同样对中印关系造成巨大冲击,但是两国关系很快就得以改善,并在2003年印度总理瓦杰帕伊访华后,实现了一系列重要突破。随后,以国大党为首的团结进步联盟(UPA)开始长达10年时间的执政,在此过程中,中印两国也逐步发展出一套较为成熟而稳定的互动模式。

  

   这一互动模式可概括为“全球合作、地区竞争、双边管控”。在全球问题上,中印战略利益基本一致,在很多具体议题上都能形成共同立场。在地区层面,双方共同利益较弱,虽然存在地区影响力的竞争,但是在南亚及印度洋地区,中国影响力比较有限。而在双边层面,基本上都是长期形成的“旧问题”,历史上双方曾多次努力而未果。正由于短期内难以解决,中印双方一直都是通过“搁置”或者管控分歧来处理,以此为前提,中印经济合作迅速发展。然而,近年来的发展趋势却是,双方在全球问题上的合作动力逐步减弱,地区影响力的竞争反而在加剧,进而促使双边分歧管控也在削弱,经济合作上的分歧也越发凸显。

  

   冷战结束以来,中印在全球问题上存在较为广泛的合作基础,这主要是彼此相似的国际地位和发展中国家的国情所决定的。2008年1月,时任印度总理辛格访华,中印签署了?关于二十一世纪的共同展望?,比较全面地总结了双方在全球问题上的共识与立场。其最核心的共同立场包括三个方面——

  

   一是都主张世界多极化。中印都不同程度地担忧美国主导下的单极体系,都倡导并努力构建一个多极化的世界,希望继续加强联合国的作用,巩固联合国在维护国际和平、稳定和发展中的核心地位。因此,都要求推进国际关系民主化和多边主义,反对美国的霸权主义和单边主义。

  

   二是都寻求改革现有国际体系的部分规则。当前的国际体系规则和制度是二战后建立的,基本上由西方国家所设定和主导,而当时中印都刚刚独立。因此,作为国际体系的“后进生”,中印在跻身原有国际体系后,都希望建设一个更加公正、合理的国际秩序,以更符合发展中国家的利益。为此,中印基于自身的发展中国家定位,积极在国际层面寻求为发展中国家利益代言。

  

   三是都对主权和内政稳定保持高度敏感性。由于被殖民的共同历史记忆,中印双方对涉及主权的问题都高度敏感,都反对西方以各种理由和借口可能损害主权的做法和政策。因此,中印都反对西方倡导的“人权高于主权”、“人道主义干涉”、“保护的责任”等新概念及其做法,对美国在全球范围内使用武力干涉他国内政的做法(如美国在伊拉克、阿富汗、叙利亚的战争)持批评态度。与此同时,由于中印都是历史悠久的文明古国,都对国家尊严与身份地位较为敏感。

  

   由于这些相近的基本立场,中印在不少全球问题上都能够自动协调合作。正如印度前外交秘书梅农所说,中印在全球层面的共同利益,是20世纪90年代早期以来中印伙伴关系所依赖的基础。中俄印三方机制安排(如三国外长会)及金砖国家合作,都有赖于这一基础。过去,中印合作较好的全球议题包括气候变化、全球贸易谈判、国际金融体系改革,相似的国际地位和国情,使得两国在这些议题上的立场和利益保持了基本一致。

  

   在2009年联合国哥本哈根气候大会召开前夕,中国、巴西、南非、印度四个主要的发展中国家组成了“基础四国”气候谈判集团,以部长级会议来协调各方立场。在全球应对气候变化合作中,各方都坚持“公平和共同但有区别的责任”原则,要求发达国家在国际条约下承担大幅度量化减排义务,发展中国家在获得资金、技术、能力建设支持的前提下,再开展符合本国可持续发展需求的减排行动。中印在应对气候变化问题上结成了伙伴关系,通过建立中印气候变化工作组,轮流在中国和印度举行年度会议,就气候变化国际谈判中的重大问题、各自应对气候变化的国内政策措施,以及落实相关合作项目的情况交换看法。2009年双方签署?中印关于应对气候变化合作的协定?,2010年签署?中印关于绿色技术合作的谅解备忘录?,系统总结了两国对这一问题的共同立场。

  

   在全球贸易体系谈判问题上,基于两国相似的国情,就WTO多哈发展回合谈判,中印两国自然而然地形成了相似的谈判立场。2008年国际金融危机爆发后,美国量化宽松货币政策所造成的国际金融体系不稳定,推动中印在国际金融体系改革与稳定上形成了相似立场。中印都希望借此推动国际金融机构改革,提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性。同时,中印都有降低对美元金融霸权依赖的诉求,以避免在下一轮金融危机中遭遇货币不稳定的冲击。2012年3月,在印度新德里召开的金砖国家第四次峰会上,印度提出了建立金砖国家银行、筹备建立金砖国家外汇储备库的设想,希望以此降低发展中国家对美元霸权的依赖,从而降低美国货币政策对金砖国家经济稳定性的冲击。这一想法很快得到各方支持,最终新开发银行于2015年7月正式在上海开业。

  

   然而,近年来中印在这些全球议题上的合作却在减弱,在一些印度观察家看来,部分原因是北京似乎更热心于同主要西方大国达成双边谅解,而没有将印度的利益考虑进去。在气候变化问题上,过去中国与印度、南非、巴西的立场一致,但是,在谈判?巴黎协定?时,却是美国和中国率先达成协议,中国优先选择与美国接近,而不是同过去的那些国家协调立场。换言之,在印度看来,中美于2014年11月发表的?中美气候变化联合声明?,显示出中国在气候变化问题上改变了发展中大国先统一立场的做法。

  

   而在知识产权问题上,中印一直都受到美国批评。从1980年代开始,美国贸易代表办公室每年都对全球各国是否为知识产权提供充分有效的保护发表年度报告,将各个国家列为知识产权保护的不同类别国家。中国一直被列在不注重知识产权保护国家的榜首,而印度也因知识产权政策受到美国制药业的激烈抨击。印度一直视中国为其共同抵制既有国际知识产权规则的“同盟”。但是,2016年9月中美两国领导人达成了有关知识产权的共识和成果。此举被印度看作中国先改变了立场,没有同印度保持一致。

  

   基于此,印度认为中国外交取向已经变化,更偏好于同美国进行大国外交,而不是选择同发展中国家坚持共同立场。按照印度前外交秘书萨仁山的说法,十年前,中国认为自己的利益和主要发展中国家是一致的,如在哥本哈根气候变化大会上,四个崛起的发展中国家作为一个谈判方,而另一方则是奥巴马,此举给世界传递的信号是崛起的发展中国家群体已经来到世界舞台。但是,如今,中国却认为自己能同美国平起平坐,因此有了中美构建“新型大国关系”的诉求。他还称,在与中国人的互动中,也常常感受到中国对印度的看法在改变,过去,北京认为中印关系具有战略价值,如今中国却并不这样认为。

  

   伴随着印度对华新认知的形成,中印在全球性议题上的合作抓手正在逐渐消失。气候变化议题的降温、WTO多哈回合谈判的中止、金砖国家新开发银行的建立并顺利开业、金砖国家应急储备安排的达成等,使得中印在全球议题上的合作抓手正在逐渐减少。

  

   另一方面,随着全球性规则开始减弱,区域性和多边性安排日益增加,中印在构建“后美国世界”的国际秩序中却产生了微妙竞争。亚洲基础设施投资银行以及“一带一路”倡议,都被印度看作可能重塑国际体系和地区秩序。莫迪政府上台后,追求大国抱负,将印度定位为领导型大国,积极在国际上推广印度“元素”,如推动联合国将6月21日定为国际瑜伽日。2015年11月,印度牵头成立国际太阳能联盟,并于2018年3月举行首次国际太阳能联盟峰会,通过了?德里太阳能议程?。同时,印度还将加入核供应国集团作为世界领导型大国的“标配”,并为此而积极努力。由于中国不仅没有“捧场”国际太阳能联盟,还多次在印度试图加入核供应国集团问题上坚持中方立场,因此,在不少印度学者看来,中国反而成了印度追求世界性大国的障碍。

  

二、中印在地区地缘政治层面竞争加剧


中国和印度都是地区性大国,彼此对各自的直接邻国具有很强影响力。基于地理的邻近,中国在东亚、印度在南亚,都享有一定意义上的地区领导者角色。冷战结束后,中印同时崛起,使得两国在南亚和印度洋地区的影响力竞争开始加剧,印度越来越担心其南亚霸主地位遭遇挑战。到2018年,中国已经是印度、巴基斯坦、孟加拉国、马尔代夫、缅甸的最大贸易伙伴国,是尼泊尔和斯里兰卡的第二大贸易伙伴国。中印、中尼、中斯、中孟的贸易额在近十年内相继增长10倍以上,中国已经成为南亚最主要的外资来源国。同时,自2017年超过英国、法国成为世界第三大武器出口国后,中国还是印度邻国巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡和缅甸军事设备的主要供应国。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《外交评论》2019年第1期

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