郭伟和:基层社会治理的双重背离现象及对其探源

选择字号:   本文共阅读 587 次 更新时间:2019-01-22 23:19:27

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郭伟和  
就取决于这一关涉国家政治合法性的重大原则能否作为地方各级城市政府关注的优先目标,以及这一目标是否被纳入日常的检查落实机制,并被列为地方各级政府的考核激励机制。下面,我们就从国家治理体系的政治合法性的来源转变以及地方治理目标的优先排序和检查落实机制等方面,来分析民主法治精神为什么难以落地。

   中国共产党是一个由革命党转换而来的执政党,所以其政治合法性最初是由其革命成功的超凡功绩产生的。为了把中国共产党的丰功伟绩转变成治理合法性,中共在历史上通过树立党的权威人物等手段,来实现权威的人格化,培养出马克斯·韦伯所说的卡里斯马权威类型(魅力型权威类型)[30],并在社会主义革命和建设时期,继续通过各类政治道德模范的塑造来不断地强化这一政治教化模式[31]。这种做法一直延续到1978年,随着邓小平的再次复出,才开始提出要反对个人崇拜,建立民主法制。然而,现实中,树立政治领导人的个人威信,依然是方便贯彻落实各项方针政策的具有较强惯性的政治手段。只不过,随着革命历史的远去,中国政府需要新的超凡业绩来建立执政的合法性,经济发展的超凡业绩就成为取代革命成功的象征体系,成为新时期国家治理的政治合法性的重要来源。按照邓小平的说法,“发展才是硬道理”,只有通过解放生产力,增强综合国力提高人民群众的生活水平,才是社会主义的本质。⑤虽然由革命功劳转变为经济成就,然而,国家治理的合法性的建立模式依然是一种卡里斯玛类型,需要借助于超凡业绩来维持,还没有转变到通过民主法治过程来获得法理性权威模式。在国家权威主要通过经济领域的超凡业绩来建立的权威模式下,地方各级政府的执政目标也就把城市建设和发展当作了优先目标,而且为了完成这个优先目标,就会自然地忽略或者次优摆放其他执政目标。这不是说国家不重视民主法治建设,而是说在一个多任务多目标的委托—代理系统,地方各级政府的注意力和精力有限,必然要对委托方授权的目标进行排序和选择,而在排序和选择过程中,自然是根据上级政府的考核激励的指挥棒来运行[32]。

   当地方各级政府的常规工作围绕着上级政府的考核激励的指挥棒,集中开展城市开发和建设,保经济增长和社会稳定秩序时,关系到国家治理的合法性来源的民主法治这个重大议题自然就很难得到持续而扎实的贯彻落实,更多是通过一些短期的项目做一些表面形式应付一下。当然,地方各级政府不重视民主法治,并不等于基层百姓没有要求要表达他们的呼声和意见。当他们缺乏公开合法的体制内渠道来表达诉求和维护权益时,他们自然采取了“问题化”模式,通过扭曲的方式,来纠缠、赖上政府,谋取特殊的利益[33]。如果这种体制外的通过弱者的方式进行抵制性抗争演变规模扩大,就会引起中央政府的重视,把社会管理体制改革和民主法治建设摆上日程,并通过运动式手段,来进行专项治理[34]。所以,我们会看见,每过几年,党中央和国务院及有关部门就要发文件强调依法治国和推行社会主义协商民主,落实基层社区的协商民主和居民自治,并通过媒体报纸和各级部门进行运动式专题宣传和动员。但是,运动过后,城市管理依然恢复到经济发展和社会维稳控制的常规渠道。

  

四、如何解决双重背离困境:需要国家权威类型和治理体系的法治化转变

  

   现在我们已经清楚,有关基层社区治理的双重背离问题背后涉及国家权威类型问题以及国家治理体系问题。在20世纪90年代末期已经有人提出,破解政策执行的变通带来的选择性执行和名实分离问题,主要在于改变压力型体制和基层政府的授权来源[1,3]。然而进入21世纪之后,我国国家治理的演变方向,并没有调整国家权威来源的类型,而是沿着强化政府间委托—代理关系的行政发包制以及目标考核责任制等技术化方向进行改革。这进一步导致我国国家治理中混淆了政治和行政的区别以及行政管理和市场契约的分别。周雪光、冯仕政等人的研究都指出,我国现在的国家权威类型停留在卡里斯玛魅力型权威状态,只是由一种革命丰功伟业转变到了以GDP为中心的经济赶超模式[31]。这意味着,我们国家的政治类型或者说国家理性还没有转到一种靠民主制度来进行授权和依法治理的政治类型。在国家权威类型没有转变到法理性类型之前,我们的政治治理就依然和行政治理难以区分,主要靠一种自上而下的行政发包任务和考核激励机制来推行政治方针和保障政治权威。只不过,我们在治理行政科层体系的手段方面,正在由政治教化模式转向了经济契约模式,通过比较精细的数字化手段来进行目标结果导向的精细管理[32]。这种新公共管理手段,一方面提高了各级政府的政策绩效,从而维护政府提出的超凡经济业绩的权威来源;但是另一方面却导致行政规则和市场契约的混淆,进而导致民主法治进一步被架空。

   因此,我们认为,基层社区治理的秩序问题,从根源上需要反思我们的国家权威类型和治理模式问题。党的十八届四中全会再次强调了依法治国的方针,全面依法治国也被纳入习近平总书记提出的四个全面的战略布局。这是一个英明的决策,中国共产党已经建党接近100年,中华人民共和国也已经有60多年的历史,我们已经由一个革命党转变为执政党,党和国家的权威类型需要由卡里斯玛魅力型向法理型转变,通过民主获得权威授权;国家治理的手段也需要由目标数字管理转变为过程规则管理,用规则引导行为作为治理的基础手段,把结果调控作为次级调控手段。只有国家权威类型转变为法理型,国家治理手段转变为通过规则调控为主、结果调控为辅助,一种新型的民主法治秩序才能在基层社区落地生根。

   为了实现国家治理体系和治理能力的现代化目标,当务之急是如何改革政府之间的多层级行政发包制及其对应的目标考核责任制这一具体的行政治理体制。行政发包制和目标考核责任制似乎是推进了我国政府治理的数字化和精细化,强化了上级政府对下级政府的调控能力,并通过它促使基层政府完成对基层社会的治理任务。但是行政发包制和目标考核责任制破坏了公共管理的规则,用一种目标结果的管理代替了过程规则的管理,一方面提高了行政效率,但是另一方面却架空了民主法治的贯彻落实。公共行政并不应该像私人企业管理那样为了追求效率而牺牲掉规则和程序,公共行政效率应该以对规则和程序的尊重为前提的,建立在民主授权和法治约束基础上的。而要改变公共行政为了单纯追求效率而架空民主法治程序规则的状况,关键是要改变地方各级政府的授权来源。行政发包及其目标责任制依靠的是自上而下的单一授权来源,这在一个单一政府体制下是可以的。但是在一个多层级政府体制下,地方各级政府除了接受上级政府的授权和对上级政府负责,还要对本级治理范围的公众负责和接受他们的授权。目前的行政发包制及其目标责任制恰恰忽视本级治理范围的公众意见的集合表达和授权,而只是强调对上级政府的负责和权威来源。所以,改变对行政发包制的过度依赖,其实是重新思考多层级政府治理体制中上下—左右的权威关系问题。也就是说,目前的政府治理体制改革要强化同级政府不同政府部门之间的权力来源和委托—授权关系,适当弱化上下级政府之间的授权关系。要让同级的人大、政协和基层居民组织等发挥对同级政府的授权和监督考核机制,而不是事事都要通过行政发包制来靠上级政府授权和监督考核。只有这样,地方各级政府才能逐渐改变为了完成上级发包的行政任务而选择性执行那些涉及自己的升迁大事的硬任务,口号式应付一下那些事关国家治理现代化转型的民主法治问题。

   在改变行政发包制和目标考核责任制之前,一种次优的选择是把基层社会治理的协商民主法制化保障纳入各级政府的考核目标,优先于维稳控制的考核目标。通过基层协商民主来进行社区治理创新首先就要允许出现社区矛盾的公开化,而不是通过各种维稳力量来控制和压制社会矛盾;其次,要培养社区居委会干部领导协商民主的能力,一方面通过文化敏感性训练,来培养社区居民领袖的民主意识和权利意识,另一方面通过参与式培训来增强他们的民主程序和技术的实践能力;最后,各级政府尤其是基层政府要把社区协商民主发育作为其考核激励的重要目标,优先排序,放在经济发展和社会稳定的前面,这样才能引起他们的积极性,对基层社区协商民主真抓实干。

  

   注释:

   ①比如北京市在2000年颁布实施了《北京市社区事业干部管理指导意见》,规定社区居委会主任、副主任和委员当选后和街道签订聘任合同,纳入事业编制管理。但是2002年颁布实施《北京市社区专职工作者管理意见》又取消了他们的事业编制干部身份,把其仅仅当作街道聘任的专职工作者。

   ②比如2008年北京市颁布施行了《北京市社区工作者管理办法(试行)》,取代了原来的《北京市社区专职工作者管理意见》,强调社区工作者一般要持有国家社会工作者职业水平证书,但是有关社区工作者的职责范围和考评奖励机制的规定依然是围绕着街道政府的中心展开。

   ③《北京东城区探索网格化社会管理新模式》,《北京日报》2011年6月2日,http://news.sina.com.cn/c/2011-06-02/041622572749.shtml。

   ④2017年10月1日生效的《民法总则》明确了村(居)民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格,为解决基层群众性自治组织统一社会信用代码问题提供了法律依据。11月3日,民政部在北京市东城区东华门街道韶九社区举行了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书颁证仪式。民政部党组书记、部长黄树贤出席仪式并颁发证书。另外,北京、上海、成都等城市也都规定由政府设立社区专项基金,用于社区发展的各个专项活动。这些新制度都在基层社区组织的实体化道路上迈出了重要的一步,但是目前社区居民自治组织仍然缺乏独立财产来源和具体的自治范围,难以充分承担社区自治的职责。

   ⑤邓小平1992年1月18日到2月21日的南方谈话。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江工商大学学报》2018年 第1期

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