郭伟和:基层社会治理的双重背离现象及对其探源

选择字号:   本文共阅读 806 次 更新时间:2019-01-22 23:19:27

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郭伟和  
从而形成不同的组织结构形态,行政发包制只是其中的一个组织结构类型。

   文章认为周黎安的行政发包制较为恰当地概括了当代中国国家治理模式的常态,因为在当代中国,随着国家权力技术的精细化,它可以通过即时通讯系统和财税系统来统一调配军事武装力量和财政资源,从而永久地控制权威性力量;也可以通过数字化管理落实目标责任制,解决曹正汉所说兵民分治和官民分治问题,实现中央治官和地方治民的治理格局[20]。这些都是传统社会所不具备的治理技术。然而,虽然行政发包制可以达到总体降低治理风险和治理成本的目标,但是它却容易导致国家治理能力的非均衡分布,在国家重视并且能够激励地方各级政府竞争的事务领域,就能实现治理效能的提高;反之如果不能列入国家发包单的优先顺序且得不到地方政府积极竞争的事务领域,那就只能是定在纸面上、挂在口头上,出现名不符实的背离现象。所以,行政发包制为我们提供一个分析何以基层社会治理能够名实相符,又何以名不副实的概念框架。下面,我们将运用这个概念框架分析当下中国城市基层社区治理的双重背离特征及其背后的原因。

  

二、中国基层社会治理的双重背离现象——以城市社区治理为例

  

   自从1954年颁布《城市居民委员会组织条例》以来,城市居民委员会组织一直都是作为群众自治组织来定位的,包括1989年通过的《城市居民委员会组织法》(试行)依然确认了居民委员会作为一种居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织属性,其成员只是辖区居民选举出来协助政府工作的半正式人员。然而,长期以来,城市居委会都在争取获得基层政府的更多授权,强化自己的权威身份,扩大自己的资源来源[21]。但是,直到2000年以前,基层社区组织并没有合法身份进入政府的行政体制,借用黄宗智关于传统农村社区基层治理人员的说法,始终是以一种准正式身份参与基层社区治理[22]。不过,这一状况随着2000年中办23号文件转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知下发得到改变。2000年以后,各地城市开始通过公开招聘的办法,推行社区专职工作者制度。专职社区工作者身份标志着城市居委会干部由一种自愿和义务性质的准正式身份,转变为正式的职业工作者。①但他们同时又是经过社区选举程序选出的社区自治组织的群众领袖。所以,这就出现了社区工作者的身份背离——名义上的社区自治组织领袖,实际上的街道办事处招聘的社区工作者。这其实是社区居委会干部的一种名实背离的尴尬身份。

   随着2008年《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》的推行,各地又开始鼓励社区专职工作者通过社会工作职业水平资格证书考试,转为社区社会工作者,成为一种专业身份。②专业身份的转换表面上似乎是改变了社区工作者的行政隶属身份,但是这只不过给社区工作者增加了一些补贴利益而已,实际上他们的工作方式依然受街道政府的行政命令,并无多少专业判断和实践的自主性。更为关键的是,不管他们是否考取社会工作职业资格,这些新的职业身份都和居民委员会组织法规定的居民自治组织的自愿工作身份相违背。一方面是国家法定的居民自治身份,一方面是街道聘任的具有专业社会工作资格水平的职业社区工作者,到底哪种身份才是他们的实际行动角色,他们应该对投票选举他们的社区居民交代,还是应该向聘任他们的街道政府办事处交代?那要看谁掌握着资源,并能施加实际的监督激励权力。

   对社区工作业务定位产生重要影响的是2006年国务院颁布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》,该《意见》促使各级政府加大了对社区公共服务设施的投入和建设。但是该意见对公共服务的内容规定主要是社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理服务、社区安全服务等七类行政管理服务。文件最后指出,“地方各级人民政府和有关部门要帮助社区落实开展公共服务的资金、场所和人员,对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性商业服务给予政策和资金扶持;对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化发展,充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制在社区服务中的作用。”这个新规定的后果就是,对于北、上、广这些大城市,可以趁机充实基层社区居委会的公共管理职能,把本来城市居民委员会组织法规定的协助街道和上级政府职能部门完成各项任务的职责转变成社区居委会的日常常规性工作。而居民委员会组织法规定的办理社区公共事业职责却没有专项经费落实,只是规定给予政策和资金扶持。这进一步导致了社区居委会的功能转向了常规公共管理服务职能,日益淡化了居民自治的性质。2011年以来中央强调社会管理体制创新,各地纷纷学习借鉴北京东城区的经验,推行城市社区网格化管理模式,③进一步细化了社区管理的空间单元和信息收集系统,强化了社区居委会组织的公共管理职能。

   为了弥补基层社区的专业服务资源的不足,并把社会工作专业结合到社区管理中来,2012年民政部和财政部出台了《政府购买社会工作服务的指导意见》,2013年民政部和财政部又颁布了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》,号召通过社区、社会组织、社会工作专业人才联动的机制,建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。而社会工作服务的主要领域“在城市社区重点开展针对老年人、未成年人、外来务工人员、残疾人和低收入家庭的社区照顾、社区融入、社区矫正、社区康复、就业辅导、精神减压与心理疏导服务。在农村社区以空心村落、空巢家庭、留守人群为重点,为留守儿童提供生活、学习、心理和安全等方面服务,为留守老人提供生活照料、代际沟通、精神慰藉、文化娱乐等方面服务,为留守妇女提供安全教育、技能培训、能力提升、关系调适等方面服务。”这实际上是试图把原来遗漏的针对社区居民的福利性服务,通过政府购买服务的新公共管理机制重新得以恢复。通过政府购买服务在社区推行社会工作专业服务,改变了20世纪90年代中期以来有关社区服务的各项文件中体现的由社区居委会组织通过产业化、市场化发展居民服务的思路。政府购买社会工作专业服务虽然弥补了2006年《关于加强和改进社区服务工作的意见》对社区福利性服务的遗漏,有利于社区居民福利性需求的满足,但是这个做法依然和《城市居民委员会组织法》规定的通过居民自治组织“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”、实行居民自我服务的精神相背离。

   当然,中央也会间隔地下发文件,象征性地强调基层社区的民主自治属性和功能,比如2010年中办、国办印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,再次强调社区居委会的居民自治组织性质。但是这个文件也承认了社区居委会可以招聘社区专职工作者,只是并没有说清楚社区专职工作者是由居委会招聘,还是街道招聘。因为到目前为止,社区居委会不具有法人地位,也没有独立的财政来源,④所以实际上不可能独立招聘专职工作者,这等于默认了街道聘任专职工作者到居委会工作的机制。而且在这个文件中,进一步强调了社区公共服务设施的范围和性质,依然忽略居民福利服务设施的建设工作。这样一种模糊不清的规定提供了地方各个城市政府选择性执行的空间,他们可以根据地方城市管理的张力和焦点问题,来强化城市居委会的公共管理职能和服务功能,忽略城市居委会的自治功能。

   2015年7月中办和国办又颁布了《关于加强城乡社区协商的意见》,以回应年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》,从协商内容、协商主体、协商形式、协商程序和成果运用等五个方面做了详细规定。与此同时,2015年民政部和中组部还颁布了《关于进一步开展社区减负的通知》,通过中央政策来约束和消减地方政府对社区居委会施加的行政压力和负担。这两个文件表明,现行中央的社区治理精神依然强调民主自治,也表明当下的城市社区治理偏离了居民自治的精神,因此才通过比较具体的操作化程序来推动基层社区民主协商。于是一些学者开始观察到与此相关的一些基层民主自治的形式,明确提出中国城市社区治理代表了新型治理模式,正在走向所谓的参与、协商、共治的治理模式[22]。但是,对此结论并不一致,也有学者根据地方经验,提出当下城市社区治理实际模式恰恰是行政有效、治理无效的状况[24],或者说是一种行政吸纳社区治理的模式[25]。

   2003年以后随着城市商品房小区的迅速开发扩展,中国城市社区组织结构出现了新情况。商品房小区的出现导致业主委员会和物业管理公司两大社区组织出现,从而对原来的居民委员会产生了一定的冲击,也带来了社区治理模式的改变。社会学家敏锐地注意到那里生长着中国的新兴中产阶级生活模式[26],发展着新型社区治理模式。通过对居委会、物业公司和业主委员会之间的互动关系的个案研究,有人认为当前商品房小区的社区治理已经出现了市民社会形态的参与式治理的特征,只不过还不是制度化形态,而是一种权宜性和耦合性参与治理特征,但是它已经开始突破传统的行政命令模式[27]。而郭于华、沈原等人对新型业主抗争性政治的研究,则表明城市新兴有房阶级正在突破社区行政体系,开始凭借其经济地位和专业知识,出现自主行动的趋势[28]。这些研究似乎表明,要想突破城市居民委员会的行政化和专业化趋势,拉回城市社区自治功能,需要培育新型社区组织,通过社区组织结构生态的改变,才能有所成效。

   当然,对于老旧居民区和混合居民区,如果没有物业公司和业主委员会组织,是不是社区居委会就一定沿着街区政府的市政管理功能而日益的行政化呢?最近的一个研究通过具体而微地方性实践知识的提炼,发现社区居委会面对街区政府的行政压力,也不是完全认同行政管理职能,而是通过发展人情网络来完成一些需要动员居民和协调居民关系的任务。也就是说,尽管总体上社区管理体制走向了窗口式规范化行政管理风格,但是相当一部分社区管理的任务却是需要通过居民动员参与和协调居民关系才能完成,这就导致社区居委会人员不能按照科层结构下的标准程序进行管理,而必须建立居民关系、发展积极分子网络、建构人情机制等偏离行政管理模式的做法来完成任务[29]。

   总之,我们发现当下中国城市社区治理存在着双重背离特征:第一,是国家的立法和中央的文件都规定城市居委会是一种居民自治组织,应该实行居民自治和协商民主;第二,在各个地方城市街区政府的实际政策落实中,都是选择性执行中央政府相关文件中提出的社区公共管理职能,推行居委会成员的职业化和专业化发展,也通过政府购买服务发展社区专业服务,但是并不支持社区居委会的自我管理和自我服务职能;第三,因为社区管理的具体业务涉及居民动员和居民关系的协调,这使得社区居委会不能完全按照规范化行政管理模式进行社区管理,必须发展居民关系和人情网络,培养积极分子,通过社区人情机制来完成任务,从而又偏离了街区政府的行政吸纳的趋势。

  

三、何以出现城市社区治理双重背离现象?

  

为什么当前城市社区治理出现了双重背离的现象,既偏离了党和国家提出的民主法治的治理精神,又偏离了地方政府强调的规范化公共管理和专业服务要求呢?这其实就是周雪光、周黎安、黄宗智等人提出的国家治理社会中的名、实关系的背离和相互转换的问题。一方面中央政府掌握着权威资源,并提出现代民主法治的治理精神来获取公众的合法性认可;另一方面在落实政治合法性的过程中又需要借助于各级地方城市政府,并给予层层授权委托,这样就导致基层政府通过多目标筛选机制对上级任务进行优先排序,有选择地执行。于是政策话语层面的民主法治精神能否落实到地,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江工商大学学报》2018年 第1期

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