高一飞 赵毅城:院庭长审判监督管理机制的当前改革

选择字号:   本文共阅读 387 次 更新时间:2019-01-21 21:42:26

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高一飞 (进入专栏)   赵毅城  

  

   内容摘要:院庭长审判监督管理问题是本轮司法改革的核心问题之一。本轮院庭长审判监督管理机制改革强调回归司法规律,通过充分有效放权和强化审判监督管理,厘清审判权与院庭长审判监督管理权之间的关系,实现院庭长审判监督管理的科学化。目前,改革的成效显著,废除了院庭长审签裁判文书制度,对一般案件只能进行流程监督,特定类型个案监督走向程序化。同时,改革落实过程中仍存在不少问题,表现为:明显违规审核裁判文书的情况仍然存在、变相审批案件严重影响独立审判、难以追究院庭长插手干预个案的责任、特定类型个案监督尚存在诸多漏洞。将来,我们应当通过综合配套改革实现院庭长审判监督管理科学化,主要措施包括:加快完善特定类型个案监督制度、建立公开透明的监督流转程序、完善院庭长违规干预个案的问责制度、加快推进法院内设机构改革、发挥专业法官会议的咨询与指导功能、促进审委会专职委员职能回归。

  

   关键词:院庭长审判监督管理;实证考察;存在问题;完善建议

  

   引言

  

   院庭长审判监督管理问题是本轮司法改革的核心问题之一。回顾过去近20多年法院改革进程,我国法院院庭长审判监督管理机制改革经历了行政化强势管理、去行政化弱势管理、技术性考评和专门化制衡管理等四个阶段的探索。[1]总的来看,几轮改革尝试的结果并不理想。以院庭长“批案制”为代表,院庭长的“手”伸得过长,且缺乏有效制约,致使院庭长直接或间接干预个案裁判现象泛滥。这严重背离了司法规律,破坏了司法独立,影响了办案质量,削弱了司法公信力。

  

   一直以来,如何破除司法行政化,在审判权独立行使与加强审判监督管理之间取得平衡,是让改革决策者颇为头疼的问题。改革决策者既想实现审判权独立,又想充分发挥院庭长的审判监督管理作用。但是,从现实呈现的结果来看,我国人民法院院庭长审判监督管理机制改革在充分有效放权与强化监督管理之间兜兜转转,呈现出“一放就乱”“一管就死”的局面,[2]根本问题始终没有很好地得到解决。

  

   为破解这一改革难题,2015年9月21日最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),围绕落实十八届四中全会提出的“让审理者裁判,由裁判者负责”这一核心目标,法官独立还是法院独立成了一个可以终结的话题[3],法官独立的目标已经确立。但是,我们同时应当启动全新模式的院庭长审判监督管理机制改革。《意见》为人民法院院庭长审判监督管理机制改革提供了基础原则、政策依据和制度框架,明确了院庭长的审判监督管理职责,使院庭长的审判监督管理权得以走向制度化和程序化。[4]

  

   而在改革实践中,部分法院的管理层对院庭长审判监督管理机制改革的精神缺乏深入了解,出现了错误判断和解读,导致部分院庭长不愿放权、不敢监督、不善管理等改革乱象丛生。2017年4月12日,最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(以下简称《意见(试行)》),力图回应改革关切,规范院庭长的监督管理职责,使院庭长审判监督管理机制改革重新步入正轨。那么,司法实践中,这些改革的理念、政策、制度贯彻落实情况究竟怎样?

  

   本文依据地理和经济因素,选取我国几个地区的人民法院,通过发放问卷、电话访问、当面座谈等方式开展实证调研,力图“窥一斑而见全豹”,对我国院庭长审判监督管理机制改革的实践落实情况有一个初步的了解。这几个地区的法院分别是:东部地区S市X区人民法院、Y市中级人民法院;南部地区H市中级人民法院、N市Q区人民法院;中部地区Y市L区人民法院;北部地区C市中级人民法院;西部地区Y市J县人民法院;西北地区A市中级人民法院。在文中,全部简称为:X法院、Y法院、H法院、Q法院、L法院、C法院、J法院、A法院。调研问卷采用电子问卷的方式发放,设置问题20个,回收问卷共计69份。根据筛选规则,确认有效问卷66份,其中基层法院(副院长)2位,庭长(副庭长)14位,法官及法官助理40位。

  

   接下来,笔者将对本轮我国院庭长审判监督管理机制改革的思路、目标、制度建构进行分析,试图对本轮院庭长审判监督管理机制改革有一个较为清晰的理解和总体把握。在此基础上,梳理我国院庭长审判监督管理机制改革存在的问题,并以问题为导向,尝试提出一些解决问题的办法,以期能够对我国院庭长审判监督管理机制改革的深入推进提供自己的意见。

  

   一、为什么需要院庭长审判监督管理

  

   进行院庭长审判监督管理机制改革,首先就要回答“要不要院庭长审判监督管理”这一问题。对此,理论界探讨较多,肯定论和质疑论[5]两种观点针锋相对。梳理起来,主要有监督制约说[6]、修正说[7]、合理界定说[8]、司法自治说[9]等几种观点。从目前学界的研究现状来看,肯定论是主流。笔者亦赞成肯定论的观点,认为院庭长对审判权行使进行一定程度的监督和管理是合理而必要的。具体理由如下:

  

   第一,从历史教训的角度看,需要院庭长审判监督管理。“一五司改纲要”就要求院庭长不再签发裁判文书。站在后来者的角度,当时改革的初衷是好的,但是由于改革过于激进,不符合当时的司法实际,缺乏相关制度配套,这项改革很快就夭折了。而这一失败教训导致后来改革“改弦易辙”,从此走向逐步加强和完善院庭长审判监督管理之路。自“二五司改纲要”提出完善法院审判管理制度以来,我国人民法院院庭长审判监督管理职能逐步强化。至2011年,院庭长审判监督管理职能发展到最高点,形成了全员管理、全程管理、全面管理的监督管理格局。院庭长审判监督管理机制发展至今天,已深度融入整个法院的权力运行体系,形成了一整套制度体系、操作流程和行为规范。无论是法院领导层抑或是一线法官都对这一机制存在某种程度的“路径依赖”。[10]如果取消院庭长对审判权行使的监督和管理,打破法院行经多年的权力运行体系,将导致灾难性的后果。“一五司改纲要”的教训就是明证。因此,必须认识到,院庭长审判监督机制的改革是一个“渐进的工程”,是不可能一蹴而就的。

  

   第二,从法治发展的经验来看,需要院庭长审判监督管理。一直以来,审判的独立性都是现代司法的核心价值。但是,随着法院“案多人少”的矛盾不断激化,如何有效提高司法公正和司法效率已成为是一项世界性难题。即便是在西方法治发达国家的法院系统,也越来越认识到审判监督和管理的重要性,纷纷对法院系统进行改革,强化对法官独立行使审判权的监督和管理,如美国上世纪的司法管理运动、英国的审判管理流程制度改革等等。[11]不过,在西方法治发达国家,更加强调的是审判管理的协调、服务和监督作用,而不是主宰和干预审判权的独立运行。目前,在我国,无论是理论界还是实务界,也越来越认识到这一世界主流趋势。我们所面临的课题,不是取消院庭长审判监督管理,而是如何理顺审判权和院庭长审判监督管理权之间的关系,实现院庭长审判监督管理权力运行的科学化。

  

   第三,从权力行使的规律来看,需要院庭长审判监督管理。一是保障办案质量的需要。当前,司法改革仍在紧张有序进行,独任法官或合议庭还不能完全有效履行独立裁判职能。若此时骤然放权,可能影响办案质量,不仅不利于院庭长审判监督管理机制改革,还可能影响诸如法官员额制改革、合议庭制度改革等其他改革的顺利实施,更甚者影响整个司法改革的向前推进。二是权力制约的需要。“绝对的权力导致绝对的腐败”,审判权也是一种权力。为防止出现法官擅权、专横腐败的灾难性后果,需要院庭长进行审判监督管理。三是统一裁判尺度的需要。如何统一裁判尺度,是一项世界性难题。虽不能说审判监督管理是解决这一问题的根本途径,但就目前来看,这一方法相对最有效。

  

   第四,从一线法官的需求看,需要院庭长审判监督管理。司法实务界,一线法官对院庭长审判监督管理权的认同度很高。根据学者对一线司法部门的调研情况来看,关于院庭长审判监督管理的必要性问题,高达88.2%的调研对象认为院庭长审判监督管理有必要。关于院庭长审判监督管理与司法独立的关系问题,高达86.4%的调研对象认为院庭长审判监督管理与司法独立并不矛盾。[12]关于院庭长审判监督管理职能与案件裁判质量的关系问题,根据调查,49%的受访者认为院庭长审判监督管理职能的发挥有助于保证案件的裁判质量。安徽滁州中院的调研数据也显示,大部分受访法官切身感受到院庭长审判管理和监督为办案带来的好处并予以认可。[13]这些数据说明,一线办案法官对院庭长审判监督管理是有现实需要的。部分一线法官的素质还跟不上,对于一些疑难复杂案件、新类型案件、社会影响较大的案件等,需要院庭长重点“关注”。院庭长贸然放权,一线法官会失去“依靠”。

  

   二、院庭长审判监督管理机制改革的成绩

  

   要实现“让审理者裁判”的改革目标,院庭长审判监督管理活动必须一改以往院庭长“手伸得过长”的旧习,回归司法规律。司法具有亲历性、中立性、被动性和独立性。回归司法规律就要求,院庭长进行审判监督管理活动应当不妨碍法官独立行使裁判权。[14] 从司法改革的一系列纲领性文件来看,改革的总体逻辑是“一放一管”,重点在“放”,在于管好院庭长“伸得过长的手”,给其带上镣铐,让其“带着镣铐跳舞”。

  

   “徒法不足以自行”,再好的改革理念、制度安排、创新举措若不能真正贯彻实施都不过是“空中楼阁”。以《意见》的发布为改革起点来算,我国人民法院院庭长审判监督管理机制改革落地实施已两年有余。综合来看,改革取得的成绩是有目共睹的,应当给与充分肯定。

  

   (一)废除了院庭长审签裁判文书制度

  

   裁判文书审签制度使院庭长对个案裁判拥有实质上的影响力。在过去,刑事案件经过独任法官或合议庭开庭审理和集体评议之后,就会制作案件判决书。此时的案件判决书并不是立即生效,也没有产生实质效力,更不能直接对外公布,判决书需先交由业务庭庭长进行审核。在文书的审核过程中,业务庭庭长不仅可以修改文书的格式、文字,而且还可以对案件的事实认定、证据分析、法律适用和案件裁决产生实质影响。审核通过后还需要交由分管院长决定签发。也就是说,只有通过院庭长的审核和签发程序,裁判文书才正式生效、具有实质效力并对外公布。

  

《意见(试行)》第1条明确要求,废止院庭长审签裁判文书制度。具体而言:第一,一般情况下,对于普通类型的案件,严格禁止院庭长继续通过裁判文书的审签程序对个案裁判发挥实质影响力,将裁判文书的内容决定权和程序签发权归还给独任法官和合议庭。第二,对于符合个案监督程序的“四类案件”,若案件无异议,院庭长也不再审核签发裁判文书,由独任法官和合议庭审核签发。但是,当院庭长与独任法官或合议庭发生争议,(点击此处阅读下一页)

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