王处辉 吕福龙: “治理”在中国传统社会存在的样态及其特征

——基于双轨、实体以及帝国三种研究模式的分析
选择字号:   本文共阅读 507 次 更新时间:2019-01-21 00:53:48

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王处辉   吕福龙  
并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度。而帝国辽阔的疆域以及信息传递的落后,更加剧了君主与官僚之间的对抗,增加了国家治理的成本(41)。

   周雪光在孔飞力的研究基础上,借用韦伯“权威类型—支配方式—合法性基础”的理论体系,从权利的运作、行政目标以及行政能力三个方面明晰地阐释了传统官僚体制本身的“治理”属性。周雪光认为,皇权与官僚权力有着各自的合法性基础。皇权一方面来自传统权威的祖宗之法,另一方面来自君权天授的卡理斯玛权威。与皇权的合法性基础不同,官僚体制的合法性来自自上而下的“授权”,集中表现在“向上负责制”。皇权与官僚权力的合法性基础既交融又紧张,一方面,皇权与官僚权力在等级地位上有着明确的主从关系;但另一方面,又有一定的对立,表现为道统、结党以及非正式制度对皇权的抵抗。在此种特殊的权力运作方式下,官僚制的运行目的也并非单纯地控制、压榨百姓,在此之外也有着“善治”的一面。官僚体制的内在机制使官僚与君权保持着若即若离的关系:庸君临朝,官僚体制可以自身机制维持之;暴君当道,官僚体制或推波助澜、助纣为虐,但也可能成为缓冲器来减缓其危害;强君欲振兴政纲,则必重新规整与官僚体制的关系,为己所用。两者在长期历史演变过程中相互钳制、相互适应、修订增补,具有特殊的行政效率(42)。

   在阐明传统官僚制的“治理”属性基础上,周雪光进一步提出“委托与代理”“正式与非正式”“名与实”三对关系,从国家层面诠释了中国传统社会国家行政的治理样态。“委托与代理”关系集中体现了帝国治理的组织困难:帝国治理依赖庞大的官僚体制,面临着漫长行政链条中委托与代理关系所产生的高昂交易成本,加剧了权威体制与有效治理之间的基本矛盾。中央将治理职责委托给地方政府以后,随之产生一种地方性的非正式治理机制。“正式与非正式”共生并存、互为依赖的制度安排在很大程度上缓和、调节着帝国治理的基本矛盾。中央在集权的正式制度中得到了稳定性和可信性,而非正式制度的盛行则为地方灵活性提供了空间。“名与实”关系反映了中央政府在象征性权力与实质性权力之间的微妙平衡和转变。地方以非正式机制行政,会产生多种非正式权力群体。国家为了维护自身权威,到一定程度,又不得不整顿地方行政,使其按照官方制度办事(43)。因此,就“帝国治理的制度逻辑”来说,传统社会治理方式符合“国家治理”出现的条件,即政府具有特定的“治理属性”,且国家权力能够深入基层,但并不完全掌控基层行政实践,同时也能够与士绅、宗族以及地方精英形成良性的分工、协作机制。

   (二)帝国模式的“治理”特征

   帝国模式认为中国传统社会的治理方式为君主、官僚主导的正式行政与士绅、宗族以及地方精英主导的非正式行政之间的分工与协作,其“治理”特征具体表现为:1.由于传统社会国家无力支付完全行政化所需要支付的高昂的行政成本,因此中央不得不将治理职责委托给地方政府,地方政府也无力完成庞大繁杂的治理任务,因而又不得不依托于非正式的行政人员。由此,中央与地方政府以及非体制内的地方精英,形成了普遍的依赖关系。2.非正式治理机制并没有一定的规章制度加以限制,通常较为灵活,地方政府以及士绅、宗族、地方精英等都具有一定的自主行政能力。3.“正式与非正式”行政方式共生并存的治理机制,正好体现了公共事务的处理不限于官方的权力、号令,体现了在行政成本高昂与信息不对称的治理矛盾下,不同的行政方式与管理技术对于国家治理的作用。这些“治理”特征与现代治理特征的不同之处在于:首先,在“名与实”的关系中,中央一开始允许地方以一些不符合国家制度的行政方式运作,而等到这些运作方式成熟,地方权威增强之后,国家又会重新整顿地方行政,使其回到符合官方期望的轨道上来,这使得治理主体之间无法形成明确的界限和职责;其次,为了将官僚制的运行重新吸纳到统治者期待的轨迹上来,君主不得不使用专断权力,推行行政事务。因此,一旦遇到英明、有为的君主,很可能会挤压体制外组织的力量,官僚制的“治理”性质也会大打折扣。

   综上所述,帝国模式认为中国传统社会的治理方式为官方主导的正式行政与士绅、宗族以及地方精英主导的非正式行政之间的互补与协作。这一治理方式具有一定的“国家治理”特征。与双轨模式、实体模式相比,此类研究将“治理”的区域扩展到了县以及整个国家范围,同时还肯定了传统官僚制的“治理”属性,将治理主体扩展为君主、官僚、士绅、宗族以及地方精英,从而自整体上指明了传统社会“治理”的存在样态及其特征。

  

五、小结与讨论

  

   当前学界对传统社会治理的研究正持续升温,并初步显现出了一定的研究传统。然而,传统社会背景下“治理”的内涵却存有诸多争议,主要原因即在于传统社会治理方式与现代社会学及政治学背景下的“治理”内涵没能分辨清楚。针对这一问题,文章通过分析双轨、实体以及帝国三种研究模式的相关成果,探究了我国传统社会存在“治理”的可能性以及“治理”在乡村社区、县下辖区以及整个国家的行政区域存在的样态及其特征。结果表明,中国传统社会无论是在乡村社区、县下辖区还是在县级以上的行政区域,都存在一定的“治理”样态,即皇权能够深入到基层社会,保障基层治理的进行;而传统社会的治理除政府之外,还存在多个主体,诸如士绅、宗族族长以及乡村精英,且这些主体之间都有着良性的合作机制。中国传统社会的治理特征集中表现为官方主导的正式行政与士绅、宗族、地方精英主导的非正式行政之间的共生并存。

   需要注意的是,虽然双轨、实体以及帝国三种研究模式显现出中国传统社会治理方式具备一定的“治理”特征,但是这些特征与斯托克描述的现代西方意义上的“治理”存在一定的差异,其主要表现为:治理主体之间的权限、责任没有经过规章制度作明确地区分;国家始终掌握着控制权,只是将具体行政过程中的基础权力外放给了非官僚体制内的地方精英,使得治理主体的权力、义务无法保证,官方以外的治理主体依附于权力,无力限制皇权,无法抵抗体制力量,一旦国家启用专制权力,则所有体制外精英的“治理”就会大打折扣,转向统治。民间谚语“交上钱粮,当上自在王”与“民心似铁,官法如炉”的矛盾,正是这一治理特征的真实写照,出现此种差异的根源在于:中国传统社会的治理方式之所以会呈现出一定的“治理”特征,并非基于市场经济、公民社会以及法治等社会基础,而是基于皇权延伸的有限性、君主与官僚的支配与反支配关系、高昂的治理成本、治理技术的落后等问题的困扰,被动地呈现出一种君主、官僚、士绅、宗族、地方精英之间的协作治理。此种“治理”虽然在形式上与现代意义上的“治理”有一定的相似性,但是其性质则是大不相同的。总而言之,在中国传统社会背景下,“治理”一词的涵义绝非仅仅只是“治国理政”之意,其也蕴含着一定的现代政治学意义下的“治理”特征,传统社会治理的一些方法对推进我国当代社会治理具有一定的借鉴意义,不可将传统治理方式与现代治理方式割裂看待。

   当前关于传统社会“治理”特征的认识有两种倾向:一种倾向认为,中国传统社会只有统治,没有治理。而本文的研究表明,中国传统社会治理的特征具有多元性,不仅有统治,也有一定的“治理”特征;另一种倾向则将现代“治理”与传统“治理”不加区别地等同应用,这一认识也与本文的研究不符,传统社会虽具备一些“治理”特征,但是与现代治理特征仍有很大差异,不可不加以重视。就前一种倾向来说,容易造成传统与现代的断裂。现代社会治理方式绝不是单纯的现代化的产物,而是传统社会治理方式经内容与形式的流变转换而来的。否定了传统社会的“治理”特征,容易造成我们对于历史治理经验的忽视。就第二种倾向来说,则没有注意到传统与现代的裂变,同时也忽略了中国传统社会与西方社会的差异。本文的研究初步明确了“治理”在中国传统社会存在的可能性及其特征,有助于学界对中国传统社会背景下“治理”一词意涵的把握,有利于减少“治理”概念在传统社会治理研究中的误用,以便相关研究者汲取中国传统社会治理方式中的精华,为当代中国社会治理与社会发展研究服务。

   注释:

   ①俞可平:《论国家治理现代化》,北京:社会科学文献出版社2015年版,第1页。

   ②由于一些有关传统社会治理方式的研究,经常直接以治理命名,诸如集权的简约治理、实体治理、帝国治理的制度逻辑等等,虽然也采用了治理一词,但在这里治理只是指代治国理政这一行为,这些研究本身并没有指明治理一词蕴含着现代“治理”的意涵。为了区分治理一词的不同含义,文中对“治国理政”下的治理不标示任何符号,而对现代社会学及政治学意义下的治理加以引号,以示区分。

   ③杨慧:《从统治到治理:公共管理核心理念的变迁》,《湖北省社会主义学院学报》2006年第3期,第47-48页。

   ④井上彻:《中国的宗族与国家礼制》,钱杭译,上海:上海书店出版社2008年版,第1-2页。

   ⑤按照马克思的意见,生活在东方社会两大变体——“完全的”亚细亚社会和“半”亚细亚社会——之中的人们,都是生活在绝对专制主义的奴役下。参见:魏特夫:《东方专制主义》,徐式谷等译,北京:中国社会科学出版社1989年版,第30页。

   ⑥韦伯指出,“当君侯以一种人身的强制,而非领主式的支配,扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民,然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时,我们即称之为家产制国家。”参见:韦伯:《韦伯作品集Ⅲ:支配社会学》,康乐、简惠美译,桂林:广西师范大学出版社2004年版,第103页。

   ⑦强调皇权对社会的支配作用的相关研究请参见:魏特夫:《东方专制主义:对于极权力量的比较研究》,北京:中国社会科学出版社1989年版;刘泽华:《中国的王权主义》,上海:上海世纪出版集团2000年版;秦晖:《“大共同体本位”与传统中国社会——兼论中国走向公民社会之路》,秦晖著:《传统十论——本土社会的制度、文化及其改革》,上海:复旦大学出版社2003年版。

   ⑧强调中国传统社会治理方式特殊性与多元性的研究,请参见:黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期;李怀印:《华北村治——晚清和民国时期的国家与乡村》,北京:中华书局2008年版;周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期。

   ⑨多元性指在中国传统社会可能存在治理与统治等多种不同的治理方式;特殊性指中国传统社会与西方中世纪社会的不同,以及中国各个地区治理方式之间的差异。

   ⑩有关中国传统社会只有统治,没有治理的观点,请参见:俞可平:《“国家治理现代化”丛书总序》,周红云主编:《社会治理》,北京:中央编译出版社2015年版;刘智峰:《国家治理论:国家治理转型的十大趋势与中国国家治理问题》,北京:中国社会科学出版社2014年版,第10页;杨慧:《统治、管理、治理:公共行政核心理念的变迁》,《云南行政学院学报》2003年第2期,第47-48页。

   (11)辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉:《“治理”概念的运用与滥用》,俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第16-30页。

   (12)俞可平:《引论:治理与善治》,俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社2000年版,第1-15页。

(13)刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》2012年第6期。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《福建论坛(人文社会科学版)》 2018年02期

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