高一飞 陈恋:检察改革40年的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 262 次 更新时间:2019-01-20 22:59:57

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
2万件;提出再审检察建议2.4万件,人民法院采纳1.6万件。对审判程序违法情形提出检察建议8.3万件,对民事执行提出检察建议12.4万件。检察机关依法履行法律监督职能,保障了国家权力的正确行使,促进了公平正义的实现。人民监督员制度改革方面,2014年深化改革以来,人民监督员共监督案件9241件。这次改革解决了过去检察机关自己选任人员监督自己的困境,强化了人民监督员的公正性,也保证了民主监督应有的效果。

  

   党的十八大以来的5年,是全面深化司法改革的5年。党的十八届三中、四中全会对司法体制改革进行了系统规划和周密部署,确定了9大改革领域、129项改革任务,制定了具体的施工图和时间表。[22]《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,至2017年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。目前检察机关已经保质保量完成了阶段性改革任务。

  

五、总结与展望


   从1978年十一届三中全会开始,检察改革已经走过40个年头,每一轮改革都是针对司法实践而提出的,旨在解决司法难题。恢复重建中的检察改革较多地体现了自发性和自下而上的特点,主要着重于系统内部的改革。[23]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”,将检察机关与司法机关并列并提出了检察机关在司法活动中的独立要求。但是这一时期,为了大力发展经济,法制建设遵循保证经济健康发展的改革标准,检察改革围绕保证经济建设健康发展这一重心展开,检察机关独立行使权力并没有受到应有重视,完善的监督机制也并没有建立起来,司法不公、执法不严以及司法腐败现象时有发生。这也是下一阶段检察改革需要解决的具体问题。

  

   针对前一阶段改革的遗留问题,第一轮司法改革围绕保证检察权独立行使展开。维护司法公正,重要一环就是要保证检察官独立行使职权,并且检察机关要严格执法、廉洁执法。推进检察官职业化建设、实行主诉检察官办案责任制、强化法律监督职能、加强检查机关内外部监督等都是围绕上述目的而展开的。这一阶段的检察改革,内容是探索和建立中国检察制度基本框架,确立检察机关法律监督的范围、途径、手段、制度、主体。检察机关的职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度等基本定型并构成了法律监督制度的基本内容。通过这一轮检察改革,检察制度更加符合司法规律,增强了其科学性。这一时期检察改革存在最高检引导下级检察机关推进检察改革和地方检察院自行试点两条改革路径。但是地方试点由于没有法律依据,其合法性受到质疑。

  

   第一轮检察改革的既定目标并没有完全实现,具体表现在:检察院在招录检察官时并没有按照法律规定严格执行学历要求;部分检察院招录了大量的行政人员占用了人事编制;对于已经进入检察院但不符合《检察官法》学历要求、资格要求的人员,又没有为其转岗或者退出检察院提供相应配套政策和措施。这些现状导致检察官职业化没有真正实现,业务精通的司法队伍没有真正形成。由于检察院领导不愿放权、部分地区检察队伍专业素质不高、配套措施不健全等原因,主诉检察官制度在十多年的实践中,处于被虚置状态,仅少数检察院因“案多人少”的压力或领导刻意试点等原因有所保留。[24]尽管检察权内外部制约机制初步建立,但实践中仍然存在检察官滥权、越权、违反程序等问题,而且由于在检察机关内部没有法定的专门的业务监督部门,导致内部监督制约机制具有一定的随意性和不稳定性,滥用职权、越权办案的现象时有出现,执法随意性始终存在。人民监督员的选任以及管理方式不合理、监督范围有限、监督程序运作不够顺畅、监督效力和程序刚性不足等问题,使得人民监督员并没有发挥好监督作用。检察引导侦查制度在实践中也遇到了一些问题,如指导侦查的案件范围没有限定;遭遇公安机关的抵触情绪;提出的侦查指导意见如不适当或公安机关不采纳正确的指导侦查意见时如何处理没有明确;等等。

  

   十七大报告再次强调建设公正高效权威的社会主义司法制度,司法改革要保障检察机关独立公正行使职权。第一轮司法改革并没有解决司法腐败问题,这也为第二轮检察改革提出了改革任务。为贯彻中央精神,第二轮司法改革开始,最高人民检察院就出台检察机关第三个三年改革意见,指出这一阶段检察机关改革的重点是强化法律监督和自身监督。这一阶段的检察改革呈现出重机制改革轻体制改革的特点。在特定历史阶段需要有这样的侧重,但在强调监督制约机制为重点的改革中,人民检察院组织体系和检察干部管理制度以及改革和完善政法经费保障体制并没有得到落实。这些体制性改革没有落实,无法解决司法地方化和行政化问题,直接影响了检察机关独立行使职权。

  

   第三轮司法改革站在前两轮司法改革的既有成果之上,吸取了第一轮、第二轮检察改革的经验与教训,强调体制与机制改革并举的重要性。党中央对于完善中国特色社会主义检察制度,充分发挥检察机关法律监督作用十分重视,各项检察改革稳步推进,一些涉及检察职权配置、完善法律监督措施的改革文件陆续出台。这一轮改革推进了以司法责任制为核心的四项基础性改革,旨在解决司法地方化与行政化,有利于保障检察机关独立公正行使职权。这一轮司法改革强调改革的全面性,一方面保障检察机关独立行使检察权,另一方面通过法律监督与民主监督,促使检察机关公正行使权力。

  

   对十八以来的司法改革成果最全面的评价和十九大后司法改革基本方向的最权威的概括,体现在2017年7月10日习近平总书记在十九大召开前最后一次全国司法体制改革推进会作出的书面指示。习近平指出,“党的十八大以来,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。”将来“要全面落实司法责任制,深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,开展综合配套改革试点,提升改革整体效能。”习近平总书记2017年7月10日的指示,对十八以来的司法改革作出了最全面的总结。

  

   但是,第三轮检察改革仍有不足之处。司法责任制改革明确了入额检察官的办案职责,但是与其相关的配套性改革措施不够完善,检察官独立办案后的监督机制仍不健全、检察官履职保障机制和待遇仍然没有到位。进入人民监督员监督程序的案件占全国职务犯罪案件总量比例较小,这在一定程度上表明,“参与式”监督并未收到应有的功效。[25]过去,人民监督员的作用主要是监督职务犯罪侦查,现在,职务犯罪侦查权转隶监察委,人民监督员存在的主要基础已经不存在,人民监督员的功能急需调整。检察机关人员以案谋私、以案谋钱等现象时有发生,内部和外部监督机制还需要加强与完善。捕诉合一可能引起审查起诉形式化,这一现象也需要检察机关接下来用制度予以规范。内设机构要精简,但检察业务的精细化、专业化建设也是检察工作的重要方向,如何协调好两者的关系,就成为现实的问题。这些问题也是检察机关在将来的司法改革过程中亟待解决的。

  

   2017年10月17日,《中国共产党第十九次全国代表大会报告》指出,要“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”综合配套改革是事关司法体制改革全局和成败的重大举措,是党中央要求司法体制改革落地见效、全面决胜的关键,具有十分重要的意义。

  

   2018年7月24日,十九大后第一次全面深化司法体制改革推进会在深圳召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在会议上强调,要准确把握新时代、新阶段、新任务,科学谋划、统筹推进司法体制改革,加快构建总揽全局、协调各方的党领导政法工作体系,系统完备、科学合理的司法机构职能体系,权责统一、规范有序的司法权运行体系,多元精细、公正高效的诉讼制度体系,联动融合、实战实用的维护安全稳定工作机制体系,普惠均等、便民利民的司法公共服务体系,约束有力、激励有效的职业制度体系,为维护社会稳定、促进公平正义、服务人民群众提供完备体制机制保障。[26]这次推进会在充分分析十八大以来的司法成绩后,立足于已有的改革成绩,提出了今后司法改革构建“七个体系”的具体要求,为接下来的改革工作指出了方向。

  

   2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》对检察机关职权配置重新定位,肯定了检察机关职务犯罪侦查权转隶的成果,保留了特定案件的侦查权。同日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对人民监督员的监督范围进行了重新规划,并完善了法律监督措施。

  

   上述会议以及法律修改为检察机关接下来的改革指明了工作重点,具体表现在以下五方面:

  

   第一,开展落实司法责任制综合配套改革试点。党的十九大对“深化司法体制综合配套改革”提出了明确的要求,这也是将来检察改革的重心。深化司法体制综合配套改革的意义在于:它明确了在司法体制改革的主体框架已经确立之后,司法体制改革面临的主要任务是进行内外部“精装修”,要在“综合配套,整体推进”上下功夫。[27]综合配套改革事关司法体制改革全局和成败,影响整个改革的效果。

  

   2017年8月29日,中央深改组审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》,一个月后,上海市委召开推进会,正式启动上海司法体制综合配套改革。《框架意见》从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威等4个方面提出了25项改革举措。上海把25项改革举措细化分解为117项具体改革任务,明确2019年全面完成改革。

  

   上海是全国唯一开展司法体制综合配套改革试点的地区。可见,司法体制综合配套改革试点刚刚在一个地区试点,在其他地方推开还需要时间,改革的道路还很长远艰巨。在下一步工作中,检察机关将继续推广司法责任制综合配套改革试点,加强立法工作,巩固试点成果,推动各配套措施统筹协调,避免机制盲区,全面保障司法责任制能够落实、落地、落细。

  

第二,深化检察改革和现代科技应用结合。2017年7月10日,孟建柱同志在全国司法体制改革推进会上强调:“要充分认识现代科技对司法体制改革的巨大推动作用”“大数据、人工智能新时代,我们不仅站在‘巨人’的肩膀上,而且站在人类的‘智慧之巅’。”[28]在该次会议上孟建柱同志指出了司法体制改革与现代科技应用结合的具体方式,如善于运用大数据、人工智能等现代科技创新监管方式;建立司法智能服务系统,为当事人提供类案检索推送等服务;运用科技推进“审判中心”改革;等等。破除体制机制障碍的根本途径要依靠改革,而突破传统司法手段的局限则要依靠科技,两者的融合必将激发更大的创造力。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《四川理工学院学报》2018年第6期,第1-21页。

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