高一飞 陈恋:检察改革40年的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 262 次 更新时间:2019-01-20 22:59:57

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
员额制改革成效关系着司法责任制的落实,要保证员额制改革取得实效就要求入额检察官政治素养、专业素质、办案能力、职业操守过硬,并为入额人员提供制度保障。明确入额办案人员的权力和责任。通过员额制改革,实现检察官对案件终身负责,能够提高法官检察官的工作积极性,增强办案责任感,保证案件办理质效。《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,截至2017年11月,全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线,办案力量增加20%以上。

  

   推行检察人员分类管理。2013年3月1日,中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》,将检察机关政法编制内人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。2015年9月16日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》。2017年3月,最高人民检察院出台并实施了《建立健全检察人员职务序列的指导意见》。针对检察人员的不同性质进行管理,并给予合理的保障,能够调动检察人员的工作热情,提升办案质量与效率。

  

   第三,健全检察人员职业保障机制。最高人民检察院于2015年6月1日起施行的关于《检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法(试行)》要求检察机关要严格把握自己职责范围,认真做好干预、过问检察机关司法办案活动记录并及时对干预、过问检察机关司法办案活动线索进行处置。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年7月21日施行了《保护司法人员依法履行法定职责规定》,明确了法官、检察官依法办理案件不受非法干涉,对干扰阻碍司法活动的行为,应当依法严厉惩处。检察人员职业保障机制的健全免除了检察官办案的后顾之忧。

  

   第四,推进省级以下检察院人财物统管。《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,政法专项编制收归省级统一管理,根据人均办案量,在全省范围内统一调剂使用。16个省份实现省级财物统一管理。

  

   (二)强化诉讼监督

  

   刑事诉讼监督。为深入贯彻落实党的十八大精神,充分发挥刑事申诉检察职能,更好保障公民合法权益、促进司法公正廉洁、维护社会和谐稳定,2013年3月25日,最高人民检察院实施了《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》,提出加强和改进刑事申诉检察工作的总体要求和具体要求。2013年10月,最高人民检察院侦查监督厅实施了《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见(试行)》,对调查核实的范围、原则、方式、期限、调查后的处理等都作了规定。此外,最高人民检察院于2016年1月22日发布并实施了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》,明确了羁押必要性审查的申请主体、审查机关、初审程序、审查方式、公开审查、报批程序、审查报告内容和结案方式,继续羁押必要性的判断标准、释放或变更强制措施的具体情形。

  

   民事诉讼监督和行政诉讼监督。最高人民检察院于2013年11月18日公布并实施了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,该规则对于民事诉讼检察监督的范围、条件等进行了细化。最高人民检察院于2016年4月15日公布并实施了《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》,明确了当事人可以申请监督的具体情形和时限要求,以及行政诉讼检察监督的原则、条件、范围、方式和程序等。

  

   检察机关法律监督覆盖刑事、民事以及行政诉讼是我国检察机关的法律地位决定的,也是人权保障对法律监督机关提出的要求。强化检察机关对诉讼活动的法律监督,能够有效防止司法裁判不公正的产生,推动检察机关全面行使监督权,对维护司法公正具有重要意义。

  

   (三)完善人民监督员制度

  

   人民监督员制度是加强民主监督、制约检察机关执法活动的重要制度。党的十八届三中全会提出:“广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。”中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及其贯彻实施分工方案》,对改革人民监督员选任管理方式作出明确部署。根据中央《关于深化司法体制和社会体制改革意见》要求,为进一步推动人民监督员制度的健全和完善,2014年9月4日,最高人民检察院印发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,确定了北京等10个省(区、市)为试点地区。同年9月10日,最高人民检察院、司法部印发并实施了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》。

  

   中央全面深化改革领导小组于2015年2月27日审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,2015年3月7日最高人民检察院与司法部颁布并实施了该方案。上述文件的出台,标志着人民监督员制度的改革方向和相关举措基本确定。为落实《深化人民监督员制度改革方案》,最高人民检察院、司法部于2016年7月5日联合下发并实施了《人民监督员选任管理办法》,对人民监督员的职责、任职条件、选任程序、任期、名额、考核管理、免职情形作出规定。2016年7月13日,最高人民检察院出台并实施了《关于人民监督员监督工作的规定》,细化了监督范围、监督程序和履职保障等问题,提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度。

  

   (四)完成职务犯罪侦查权转隶

  

   2016年10月24日,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议强调:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”第一次提出了监察机关并明确了监察机关对国家机关及公职人员进行监督是其职责。

  

   2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。在试点一年成功经验的基础上,2017年10月31日,十二届全国人大常委会第三十次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》。自此,监察体制改革全面推开试点,全国检察机关与监察委紧密配合,将职务犯罪侦查权转隶到监察委。曹建明检察长在2018年《最高人民检察院工作报告》中指出:到2018年3月,“四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员已全部按时完成转隶。”

  

   (五)捕诉合一与内设机构改革

  

   第一,捕诉合一改革。捕诉一体化办案模式在未成年人刑事案件中曾经有过试点。2012年10月,最高人民检察院出台并实施了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》,明确要求设立未成年人刑事检察独立机构的检察院,一般应实行捕诉合一。2014年6月,吉林省检察院选择长春市南关区检察院等6个地方开展“捕诉合一”工作试点。2017年4月1日,湖南省长沙市雨花区人民检察院率先推动内设机构精减整合,实行“捕诉合一”办案机制改革。基层检察机关面临案件激增压力,有动力推进捕诉合一办案模式改革。改革取得了较好成效,积累了改革经验。

  

   2018年3月,检察系统开始公开讨论“捕诉合一”。截至2018年4月,全国有200家检察院已实行“捕诉合一”,其中省级院两家、市级院18家、基层院180家。目前,除吉林、北京、江苏、贵州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外,辽宁、内蒙古、西藏、青海等地正在推进,重庆、山东、浙江等地在积极探索。[19]捕诉合一改革持续推进的过程已经表明,这项改革的全面铺开已成必然。但从上述数据来看,捕诉合一改革多停留在基层检察院,省市检察院改革成果不明显。

  

   2018年7月25日,最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时提出:“要以检察机关内设机构改革为突破口,通过重组办案机构,要以案件类别划分、实行捕诉合一”。[20]此后,捕诉合一改革已经成为检察机关的改革重点。2018年8月初,历次改革的排头兵上海首先通过了《上海市检察机关“捕诉合一”办案规程(试行)》,试行期限为一年,职务犯罪案件、未成年人刑事案件参照上述规定办理,另有特殊规定的除外。这是首个省级层面的地方性“捕诉合一”司法改革文件。检察机关全面推行捕诉合一改革已是大势所趋。

  

   第二,内设机构改革。2016年1月22日,孟建柱同志在中央政法工作会议上指出:“目前,有的地方法院检察院内设机构过多,造成司法职能碎片化。最高法院、最高检察院已制定省以下法院、检察院内设机构改革试点方案,今年重点推进设区市和县级法院检察院内设机构改革试点,整合基层司法资源,提高办案质量和效率。”[21]内设机构改革形式上表现为机构的增减和重新排列组合,背后反映的则是对检察权性质和检察权运行规律的认识,以及对检察职能的优化配置。优化职能配置,必须坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,这就是大部制改革的实质。

  

   2016年8月,中编办和最高人民检察院联合下发了《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》。《试点方案》只对改革作出原则性规定,基层检察院在结合自身实际又遵循司法规律的基础上纷纷出台地方性规范,用以指导改革。如江苏省检察院下发了《基层人民检察院内设机构改革全面试点方案》,全面且详尽地规定了改革的方向、原则、机构与职能设置的方式方法,以及业务和人员管理等;陕西省人民检察院与陕西省编办共同制定下发了《陕西省市、县级人民检察院内设机构改革方案(试行)》,明确了市级院和基层检察院的机构设置。

  

   曹建明检察长在2018年《最高人民检察院工作报告》中指出:“1854个检察院开展内设机构改革,一线办案力量普遍增长20%以上。”内设机构是接下来检察机关改革的重点,合理的内设机构设置,能够使检察机关的办案机制更加科学合理,提高办案质效。

  

   这一轮改革的主要成绩表现在:

  

   检察机关司法责任制改革基本落实。四大基础性改革顺利完成,通过一系列改革举措的落实和新的办案机制的实施,检察机关在办案中最大限度地保障了当事人的合法权益,检察机关司法公信力得到有效提升。

  

诉讼监督取得了较好效果。2018年《最高人民检察院工作报告》披露,对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉2万余件,人民法院已改判、调解、发回重审、和解撤诉1.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《四川理工学院学报》2018年第6期,第1-21页。

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