王锴 刘犇昊:宪法总纲条款的性质与效力

选择字号:   本文共阅读 256 次 更新时间:2019-01-12 00:43:36

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王锴   刘犇昊  

   【摘要】 宪法总纲条款占据了我国宪法的近四分之一,并成为历次修宪的主要对象。宪法总纲条款的最大特征是具有纲领性,即规定了一种国家未来要实现的目标,在德国法上被称为国家目标规定。国家目标规定不同于基本权利,它高度依赖立法的中介与形成。同时,它保护的不是个人利益,而是公共利益。但是,国家目标规定仍然对于国家机关具有法律约束力,对于立法机关来说,国家目标规定赋予其一种立法义务去规定实现国家目标的方式。对于行政机关和司法机关,国家目标规定主要提供了一种解释标准。国家目标规定的规范性体现为两方面,一是作为具体规范的标准和界限,二是作为立法者的行为要求。前者表现为针对立法作为的合宪性审查(即立法违反了国家目标规定),后者表现为针对立法不作为的合宪性审查(即立法没有履行或者没有平等地履行国家目标规定所课予的立法作为义务)。

   【中文关键词】 宪法总纲条款;国家目标规定;基本权利;原则;立法不作为

  

   2018年3月11日,我国现行宪法进行了第五次修正,修正后的《宪法》共143条,其中第一章“总纲”有32条,占到全部宪法条文的22%。宪法总纲条款不仅规定了我国的国体、政体、国家结构形式、政治、经济、文化、社会、生态、外交、军事等各项基本制度,而且成为我国历次修宪的主要对象(在宪法序言和正文的四章之中,针对宪法总纲部分的修改是最多的)。[1]但是,过去宪法学对总纲条款的研究不多,主要观点认为总纲条款具有纲领性。[2]根据刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》的说法,纲领性就是指宪法指明了目标。周恩来在1958年谈到我国法制建设时认为,宪法的纲领性在于指出今后发展的方向。[3]栗战书指出,我国宪法同一些国外宪法相比,一大特色就是明确规定了国家的根本任务,发展道路,奋斗目标。[4]我国台湾学者将这种纲领性条款称为“基本国策”,[5]即宪法中的政策性条款。[6]我国对基本国策的称呼,主要包括计划生育、男女平等、改革开放、保护耕地、节约资源、保护环境等,[7]这些基本国策绝大多数都位于宪法总纲部分。那么,如何认识宪法总纲条款的性质?宪法总纲条款是否具有法律效力?如果具有,这种效力以何种形式呈现?本文拟在借鉴德国宪法学上国家目标规定(Staatszielbestimmung)理论的基础上,对此进行探讨。

  

一、国家目标规定的概念


   国家目标规定首见于1919年的魏玛宪法,[8]当时,它设计了一些完全不同于以往的以社会为导向的规定,比如确保每个德国人拥有健康住房以及保障通过工作来维持生计的可能性(第155条第1款和第163条第2款)。但是在魏玛时期,这些条款被称为方针条款(Programms?tze),亦即只是一种政治宣告,不具有法律上的约束力。虽然魏玛宪法的传统影响了一些先于基本法制定的州宪法,但是基本法却有意避免写入魏玛宪法中的方针条款,因为制宪者认为基本法应当抵制纳粹时期的国家恣意和政治压制,所以不过分强调国家权力的宪法政策问题,而是转向国家权力的组织和界限。[9]基本法时代最早使用国家目标规定概念的是学者伊普森(Hans Peter Ipsen),他在1949年11月17日发表的有关德国基本法的演讲中将基本法第20、28条规定的社会法治国条款视为国家目标规定。[10]根据伊普森的说法,这是为了应对战后德国的社会现实而采用的一种不完全的规范和形式。[11]

   1983年德国联邦内政部和司法部的“国家目标规定与立法委托”专家委员会针对国家目标规定给出了一个定义,它是一种具有法律效力的宪法规范,它要求国家持续地关注或者履行特定的任务——即事实上已经确定的目标。[12]该定义被多数学者所接受。[13]学者佐默曼(Karl-Peter Sommermann)将国家目标规定定义为国家权力在法律上有义务追求的一种确定的目标,但公民对此并不享有主观权利(subjektive Rechte)。[14]因此,国家目标规定具有三个特征:(1)开放性,即国家目标规定需要具体化和形成,这主要是立法者的任务;(2)缺乏主观权利性。这一特性导致国家目标规定被违反后无法直接通过主观诉讼程序得到保护,由此宪法监督机构通过客观诉讼程序来审查立法就具有特别重要的地位。(3)最终性。这意味着国家目标是动态的、随着社会发展的,并引导国家的行为。在社会条件和国家目标的实现之间存在一种交互关系,国家要选择实施方式和实施手段来最大程度地实现目标。[15]

   理解国家目标规定还需要将其与类似的概念进行区分:

   (1)国家目标(Staatsziel)和国家目的(Staatszweck)。国家目的是高度抽象的,它是对国家存在的正当性证明,是实证法的来源,而国家目标规定是有效的法律规定。?瑏瑠国家目的是用来证立、正当化国家行为,并且为国家行为划定界限。国家及其制度是实现目的的手段。瑏瑡?国家目的是更一般的,例如安全、公共福祉,而国家目标是中间层面的,通过目标的说明将国家目的具体化,它强调的是某个方面或者是对目标实现的方式和手段的说明,[16]例如社会正义的建立是公共福祉的具体化。除了上述抽象-具体的区别之外,国家目标是宪法上规定的目标,它是直接有效的,从而区别于国家目的,后者不依赖于宪法并且先于国家和宪法存在。国家目标不是一个封闭的体系,而是以零散的、无体系的方式对国家任务的政治性列举。在此意义上,国家目标是宪法所确定的或者所采纳的国家目的。

   (2)国家目标规定与国家结构性原则(Staatsstrukturprinzipien)。国家结构性原则(民主国、形式意义上的法治国、共和国、联邦国)赋予国家特定的组织形式,是宪法的形式原则,而国家目标规定是决定国家行为内容的实质原则。比如实质法治国(国家的法治国属性在于保护人的尊严和促进人的自由)和形式法治国(国家行为应受到形式程序的约束,比如行政的合法性、审判独立或者法安定性),前者是国家目标,后者是国家结构原则。[17]

   (3)国家目标规定与立法委托(Gesetzgebungsauftr?gen)。国家目标规定约束立法、行政和司法权,但主要是约束立法权,[18]因为立法是贯彻国家目标的首要工具。所以国家目标规定和立法委托具有类似的结构,它们都敦促国家的积极作为。但是区别在于,立法委托只针对立法者,而国家目标规定还针对行政和司法。同时,立法委托对立法者比国家目标规定有更少的活动空间。也就是说,对于立法委托,立法者在是否立法上是没有活动空间的,而国家目标规定只是要求立法者注意或者最终履行它们的任务,至于是否立法以及如何立法都委托给立法者决定。[19]

   (4)国家目标规定与制度性保障(Einrichtungsgarantien)。制度性保障的本质特征是指禁止国家废弃或者挖空要保护的制度,[20]但是内涵的形成或修改是允许的,只有制度的核心领域受保护。[21]所以,制度性保障与国家目标规定的区别在于,制度性保障是要求国家不作为,它保护的是已经存在的制度,而国家目标规定是要求国家作为,它预先规定了要实现的目标,该目标是不作为无法实现的。[22]此外,制度性保障是维护一种既定的规范和现实状态,而国家目标规定则是指出一种变化的趋势。[23]

   (5)国家目标规定和国家任务(Staatsaufgaben)。国家任务比国家目标还具体,[24]它是指具体的活动领域,比如刑事侦查、司法、技术安全、养老保险、医疗服务。[25]如同国家目标是国家目的的实现手段一样,国家任务也是国家目标的实现手段。履行国家任务也是在直接实现国家目标或国家目的。国家任务是建立在宪法所规定的国家机关的行为义务基础上的,它是宪法或法律明确规定或者从中推导出来的。所以任务的概念是基于行为,目标的概念是基于期望的行为结果,目的的概念是基于目标和手段之间的关系。[26]

  

二、国家目标规定的性质


   (一)国家目标规定与基本权利

   谈论国家目标规定的性质首先要从国家目标规定与基本权利的区别谈起。这两者最大的区别在于,国家目标规定是一种纯粹的客观法规范,也就是说,从其中无法得出个人的主观权利。而基本权利虽然也具有客观法效力,但它首先是一种主观权利。[27]除此之外,基本权利主要是公民针对国家的防御权,而国家目标规定保护的不是公民针对国家的自由空间,而是共同体和政治体的价值决断以及公民要求国家进行给付或者参与国家。[28]同时,基本权利是保护已经存在的东西,而国家目标规定是针对未来,去寻求达到一种目前还不存在的状态或者法益。

   区分基本权利和国家目标规定是宪法理论和宪法教义学长期发展的结果。早期,基本权利首先通过立法者去实现,由此它不是对所有的国家权力产生直接效力,而是通过立法来约束行政,即行政的合法性原则。所以,基本权利的效力就取决于立法机关的民主化程度。基本权利的主观化肇始于1849年的保罗教堂宪法,该法第126条允许德国公民针对侵犯他受帝国宪法保护的权利向帝国法院提起诉讼,但是该宪法没有生效。将主观权利从客观法中提取出来的是当时的国家法实证主义。格贝尔(Carl Friedrich Wilhelm von Gerber)在1852年《论公权利》一书中提出,真正的权利只能是臣民在公法上享有的、法律明确承认的、针对君主和公职人员并且具有起诉可能性的法律地位。从而自由权不再是作为消极的对国家权力的限制,即客观的、抽象的法律规定,而是主观的权利。[29]此后,主观公权利经过萨维尼、耶利内克、比勒等人的发展,成为后来主流的保护规范理论。[30]进入到魏玛共和国之后,主观权利与客观法的区分又起波折。由于魏玛宪法在经典的自由权外还加入了社会、经济和文化权利,这使得宪法规定的规范性变得复杂化了。学者们认为,这些新权利不能取得与经典的自由权同样的规范维度,尤其是它们不能取得主观权利的内涵。进入基本法时代后,虽然基本法第1条第3款肯定了基本权利的主观权利属性,但是基本法也规定了一些国家目标规定,[31]这种规定不像基本权利能够被直接适用,而是间接作为一种要完成的立法。联邦宪法法院在1967年的判决中承认社会国是国家目标。它指出,基本法第20条第1款仅仅确定了目标,但是关于如何实现该目标,路径是开放的。[32]

由此,国家目标规定与基本权利成为一种对立的关系。[33]如果某个规定中可以推导出主观权利的内涵,就是基本权利;反之,就是国家目标规定。因为基本权利保护的是个人利益,而国家目标规定保护公共利益,对于前者,主要通过主观诉讼来救济(因为是个人利益,个人可以放弃,所以是主观的),而对于后者只能通过客观诉讼,比如违宪审查来救济。对于客观诉讼,必须由法定主体基于法定的条件而提起,个人并无诉讼权能,更遑论放弃,所以是客观的。另外,佐默曼还提供了一个标准来区分两者。假设一个规范的内容是,任何公民都有权获得合适的住宅。另一个规范规定,国家应关心公民获得合适的住宅。此时这两个规范是否都属于国家目标规定呢?佐默曼认为,第一个规范并非主观权利,而是规定了国家的措施义务。因为这种有约束力的给付义务需要立法的具体化和程序。[34]所以是否具有直接的效力或者是否需要通过立法的中介成为区分国家目标规定和基本权利的关键。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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