段鸿斌:全国人大常委会专项工作监督的法律实效

——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象
选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2019-01-10 00:58:47

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段鸿斌  

   1.议题选取应更注重吸收民意

   监督法第八条规定了全国人大常委会选取听取审议专项工作报告议题的6种途径,笔者建议应更加注重公众参与,扩大社会反映议题的渠道。专项工作报告所涉及的“重大问题”,具有突出性、集中性、普遍性,关系公民切身利益。监督法草案三次审议稿曾规定:“常委会每次听取和审议专项工作报告前,将议题向社会公布。全国人大常委会可向社会征求听取审议专项工作报告的议题,把公众所关注的问题、所要了解的事项融入到专项工作报告。”[24]实践中,全国人大常委会已经将法律草案、专题询问的工作重点向社会公开征求意见,收到了良好效果。[25]向社会公开征求专项工作报告议题,听取人民群众意见建议,是保障公民参与管理国家事务、行使民主监督权利的一条渠道,能够扩大专项工作报告的民意监督基础。

   2.对审议意见的落实情况进行审议

   专项工作报告的审议意见,由常委会工作机构交“一府两院”研究处理后,后者向全国人大常委会提出书面报告,但没有安排对审议意见落实情况的报告进行审议。全国人大常委会已经在部分执法检查之后,安排听取审议关于执法检查报告的整改落实情况,并将此作为执法检查“全链条”监督工作流程的最后一个环节。笔者建议,今后可以有针对性地对专项工作报告的审议意见落实情况的报告进行审议,提出新的审议意见建议,进行持跟踪监督,有助于推动重要问题的解决。“一府两院”应在工作中自觉落实新的审议意见,无需再次反馈。

   3.决议执行情况应向常委会报告

   监督法施行至今,全国人大常委会听取审议专项工作报告后作出的决议有4次,分别是“六五”、“七五”普法决议(国务院在两个决议执行期满后分别报告了决议执行情况),《关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况报告的决议》和《关于积极应对气候变化的决议》,后两个决议没有规定执行期限,执行情况也没有向常委会报告。对专项工作报告一般不需要作出决议,如果作出决议主要基于两点,一是对报告的专项工作是否需要继续加大监督力度;二是报告的事项特别重要,需要通过决议表示支持报告机关开展工作。[26]全国人大常委会一旦作出决议即具有法律效力。监督法第29条规定“应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告”。全国人大常委会对专项工作报告作出决议后,报告机关应在决议规定的期限内依法报告执行情况。

   (二)健全审议意见建议的处理机制

   1.对审议意见归类汇总并进行分类反馈

   常委会组成人员和出席人员发表的项工作报告的审议意见不可能完全一致,同一个问题的审议意见甚至会相互矛盾,这需要常委会办事机构如实记录,送经发言人校核,汇总整理成《常委会会议审议意见》,按既定程序审定签发后送有关机关。报告机关应在意见反馈报告中对审议意见处理情况进行分类反馈,但实践中并未完全执行。以2016年以来的年度环境状况和环境保护目标完成情况的专项报告为例,常委会办事机构每次均分类整理了常委会组成人员和列席人员的意见,但下一年度的专项工作报告没有对上一年度的审议意见作出具体反馈。[27]审议意见虽然不具有法律约束力,但它是常委会行使专项工作报告监督权的必要手段,对其进行明确分类反馈,不仅有利于增强监督实效,更有助于督促报告机关改进工作。

   2.重视两类不同性质的“建议”

   专项工作报告中有两类建议需要更加重视:一类是报告机关应积极采纳的监督性建议。会议出席人员提出的监督性建议对报告机关的约束力小于审议意见,但针对性和可行性较强,可以指导改进专项工作,报告机关应予以积极采纳;另一类是常委会重视研究报告机关提出的请求性建议。“两高”专项工作报告中通常会提出专项工作存在的困难和问题,并提出相关具体建议,主要涉及修改完善相关立法、加大工作监督和工作协调3方面。全国人大常委会对这类建议应予以研究重视,给予必要支持。“全国人大常委会对“一府两院”的工作既要监督,又要支持。”[28]“监督者和被监督者的目标是一致的,只是分工不同。”[29]请求性建议的解决有助于报告机关从制度层面改进工作。

   (三)与立法结合形成监督合力

   1.议题由监督机关自行选取与固定选取相结合

   近年出台的法律和党中央文件规定,报告机关应每年向全国人大常委会报告专项工作。例如,修订后的环境保护法第二十七条规定,“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”2017年12月中央印发的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求,国务院每年采取综合报告和专项报告相结合的方式向全国人大常委会报告国有资产管理情况。国家监察法第五十三条规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”随着立法实践的发展,不排除今后还会有专项工作报告的议题经由立法途径强制性选取。在专项工作报告议题总数基本稳定的条件下,全国人大常委会自行选取的议题需更加科学合理。

   2.通过听取审议专项工作报告促进完善相关立法

   报告机关在专项工作报告中提出的法律法规不完善问题,全国人大常委会可以通过立法及立法监督途径予以解决。“一府两院”无权行使普通法律的立法权,普通法律不健全必然制约和影响专项工作的具体开展。对报告机关提出修订完善普通法律的建议,全国人大常委会审议时应予以高度重视,必要时可以通过法定程序纳入立法规划和年度立法工作计划。全国人大常委会在制定和修订法律过程中,可以有针对性地提前听取审议专项工作报告,收集法律草案的意见建议。[30]对于要求制定修改行政法规、部门规章、国家标准,以及司法解释的审议意见,报告机关应积极推进,并在落实审议意见的报告中作出反馈。

   3.增加听取审议专项工作报告开展专题询问的频次

   实践中,全国人大常委会在听取审议个别专项工作报告时,安排开展专题询问,但频次相对较少,笔者建议今后可以适当增加。2015年4月出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求,“每年安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告,到会听取审议意见、回答询问,今后可以视情况适当增加。最高人民法院、最高人民检察院到会应询,参照上述办法组织和落实。”以往听取审议专项工作报告时的同时如果开展专题询问,国务院领导会到会报告并接受询问;如果不开展专题询问,则由国务院部委托部委负责人报告工作。增加专题询问的频次,国务院领导到会报告工作和接受应询的次数将相应增加。专项工作报告中增加专题询问频次,能够促使报告机关直面监督,回应问题,强化审议意见落实责任。

   (四)吸收地方人大听取审议专项工作报告的监督经验

   地方人大常委会依据监督法和自身制定的监督办法,探索形成的专项工作报告监督经验,全国人大常委会可以适当吸收,主要包括:

   (1)对专项工作进行评议。工作评议是地方人大在监督实践中逐步探索形成的监督方式。地方人大常委会关于听取审议专项工作报告的同时进行工作评议的规定,有的是强制性规范(如河南省),有的是授权性规范(如河北省、湖北省)。“监督法尽管没有出现‘工作评议’,但(听取和审议专项工作报告)体现了工作评议的实质精神”。[31]全国人大常委会在官网上所公布的专项工作报告的审议意见的开头部分,对专项工作取得成绩进行总体评价,同时提出工作要求,用语为“出席人员普遍认为……同时指出……”。笔者建议,审议意见需进一步凸显“评议”作用,如果认为专项工作存在不足或普遍性问题应明确指出。

   (2)对审议意见的研究处理情况进行再监督。有些地方人大常委会在监督法实施办法中规定,监督机关认为有必要时,可以对审议意见研究处理情况的报告进行持续监督,具体途径有两种:一是交付常委会议表决(如云南省),如果表决未获半数通过,报告机关应作补充报告或者另行会议上报告;二是作出决议并报告决议执行情况(如四川省)。全国人大常委会如果认为“一府两院”专项工作报告的研究处理报告有必要提请会议表决或者作出决议,可依法定程序作出,监督效果因此必然会得到进一步强化和保障。

   (五)适时听取审议国家监察委员会专项工作报告

   《监察法》第五十三条第2款规定,“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”全国人大常委会依法听取和审议国家监察委员会专项工作报告,是监督国家监察委员会的监督方式之一。监察法没有规定专项工作报告的具体程序,《监察法释义》对此所作的解释,基本依照监督法所规定的“一府两院”专项工作报告的监督程序,但没有明确解释专项工作报告的频次与时间安排。[32]全国人大常委会根据国家监察法第五十三条规定,及时修改监督法,增加听取和审议监察委员会专项工作报告等监督规范。今后根据监督工作需要,确定国家监察委员会专项工作报告的议题、时间(不一定是每年度)并在年度监督工作计划中公布,可以适用“一府两院”专项工作报告的程序性规定。笔者建议,全国人大常委会应适时安排听取审议国家监察委员会专项工作报告,对国家监察工作中关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展专项监督,提高报告机关主动接受人大监督的意识。

   注释:

   [1] 1954年宪法第31条规定,全国人大常委会监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作。一届全国人大期间,全国人大及其常委会听取审议国务院及其有关部门和“两高”的工作报告40多次(参见徐振光:《中国共产党人大制度理论发展史稿》,第127页,中国出版集团2011年版)。

   [2] 参见杨志勇:《稳健前行的人大监督——全国人大常委会改革开放三十年监督工作回眸(一)》,载《中国人大》2008年第23期。

   [3] 蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,第366页,法律出版社2003年版。

   [4] 彭真:《彭真文选》,第562页,人民出版社1991年版。

   [5] 乔石:《乔石谈民主与法制》(下),第413页,人民出版社2012年版。

   [6] 程湘清:《国家权力机关的监督制度与监督工作》,第29页,中国民主法制出版社1999年版。

   [7] 七届全国人大二次会议的常委会工作报告中明确规定:“每两个月一次的常委会会议,可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报,这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议,一般不需要作出决议”(参见《全国人大常委会公报》1989年第2期);七届全国人大常委会听取和审议的工作汇报共计39个(参见彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(1993年),载《全国人大常委会公报》1993年第2期)。

   [8] 八届全国人大常委会听取和审议国务院及其部门和“两高”的“工作报告”34个(参见田纪云:《全国人大常委会工作报告》(1998年),载《全国人大常委会公报》2002年第2期)。

[9] 第九届全国人大常委会第二十九次会议上审议通过的《关于《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉的说明》指出,人大常委会会议上根据常委会的要求听取和审议政府、法院、检察院的专题工作报告、政府部门的全面工作报告或专题工作报告,这是人大及其常委会对一府两院工作进行监督的基本形式,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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