陈科霖 谷志军:论中国地方政府创新的十大关系

选择字号:   本文共阅读 388 次 更新时间:2019-01-08 14:51:49

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陈科霖   谷志军  
有的则是受客观约束所致的借鉴应用,那么地方政府创新扩散的机理怎样以及如何有效推进创新扩散?

  

   政策扩散理论认为,政策扩散的机制至少包括学习、竞争、模仿和强制等[23]。据此,政府创新扩散的机制亦包括学习机制、模仿机制、竞争机制与强制机制四种,学习机制是指接受方在观察到发起者的创新行为后,判断该项政策对于本地区或部门是有利的,从而做出学习发起者经验的决策活动;模仿机制是指接受方在观察到发起者的创新行为后,直接将该创新复制至本地区本部门的决策活动;竞争机制是指接受方由于身处在锦标赛式的竞争中,由于竞争压力而选择采纳某项发起者的创新项目的决策活动;强制机制是指接受方由于受到外部的压力,从而不得不采纳某项创新政策。

  

   政府创新扩散的必要性体现为这一制度变迁固有的成本属性。由于政府创新的过程是存在成本的,而创新的目的就在于通过创新行为提升收益,若是一个不能够推广的创新行为,其成本与收益是显著不对等的,这将造成公共资源的极大浪费。目前,我国相当部分的地方政府创新仍然停留在创新的发起者层面,并未得到推广与应用。例如对“中国地方政府创新奖”前五届入围项目的量化研究表明,近四分之一的创新案例无法得到有效的扩散,从而成为孤例或沦落为“废品”[7]。既有的“锦标赛”式的干部晋升机制深刻地影响了政府创新的扩散。由于干部晋升的政绩导向,若是一地的创新行为被另一地的政府采纳后,这一创新扩散所产生的效应往往会归结为首创者的“政绩”,致使接受方缺乏动力去学习成功的创新经验,而宁可“另起炉灶”,做出重复性的创新劳动。

  

   基于这一现实,应当通过机制设计促进地方政府创新的扩散。一方面,要鼓励创新发起者的创新行为与首创精神。首创精神是创新得以扩散的根本与基础,只有鼓励首创精神才能避免使地方政府创新扩散成为“无源之水,无本之木”。对于有推广价值的创新项目发起人,应通过任职调整的方式,使其在更有利于创新扩散的位置发挥作用,从而巩固既有创新的成果。另一方面,要建立健全创新接受方的绩效考核机制。创新的扩散不应仅停留在模仿阶段,为此在对创新接受方的绩效考核过程中,应当鼓励地方官员采取因地制宜的学习策略,并将学习型创新扩散带来的效益纳入接受方的政绩之中,从而科学评判接受方在改革创新中发挥的作用。

  

   九、压力、变革与政府创新的动力关系

  

   政府创新中有因为现实的压力被迫为之的,亦有领导人主动革新以求发展的,那么压力型创新与变革型创新的内在机制有何差别以及应当鼓励何种创新?

  

   地方政府创新的动力机制包含在基层社会压力、地方官员个性以及政绩追求驱动等层面[24],但在中国的地方政府创新现实中,政绩导向型的创新动力机制具有更强的解释力。既有研究将地方政府创新分为危机型和发展型两种[25],若将其置于政绩驱动的分析视角下观察,“政绩”的产生存在于两种形式:一是由外在压力而产生的政绩需求;二是由内生变革动力引发的主动变革。我们可以将前者称为“压力驱动型创新”,后者则称之为“变革推动型创新”。压力驱动型创新是地方官员基于某些外在的压力,例如自上而下的政绩考核、自下而上的公民诉求、来自横向的府际竞争等,从而不得不“求变”并开展创新活动的行为模式。变革推动型创新则是地方官员在地方治理的过程中,基于“未雨绸缪”与“远见卓识”,在潜在的变革增长点开展创新活动的行为模式。

  

   深化改革是当前党和国家的一项重要任务,这势必为地方政府提供了新的变革需求,也为地方政府创新带来了新的机遇与挑战。但是在现实的创新案例中,压力驱动型创新占到了绝大多数[26],这与当前中国的转型大背景息息相关。由于我国暂时处于后发国家的地位,实现跨越式发展必然带来社会矛盾的集中爆发,转型时期各级政府面临着来自各方的强大压力,而这种压力又通过各种方式传导至地方党政干部,特别是“一把手”身上。加上民主集中制的组织原则,使得地方党政“一把手”担负着地方改革发展稳定的最终责任,故而他们也是压力驱动的直接感受者。有学者针对第四、五届“地方政府创新奖”的实证调查显示,创新想法有一半左右是基于某位有见识的领导率先提出的[7]。可以说,在现实中只要抓住了地方党政主要负责人这一“牛鼻子”,就等于掌握了创新的源动力。

  

   从长远的眼光去看,变革推动型创新的发展由于其原创性与前瞻性,相较于短时性、应急性的压力驱动型创新,从长远上更加有利于培养地方政府的自主创新能力。为此,首先应当有意识地转变地方官员的执政理念,培养公职人员的程序正义意识、开放心态、责任感、权力制衡理念、服务与合作意识、治理技术与知识,提升地方领导的沟通、协调、共享与学习能力[27]。其次,应当改革中央与地方政府间的关系,在地方改革创新的实践中更多地引入民主参与,将原有的纵向间自上而下的单向监督转向合理分权、多层协同、有序参与的治理格局,从根本上改变地方政府创新的价值导向,进而鼓励地方政府面向民众的变革型创新行为。

  

   十、短视、长远与政府创新的发展关系

  

   从创新所面向的时间向度划分,政府创新可以分为短时创新和长远创新,那么短时创新与长远创新在公共治理及政府发展方面各起到了何种作用,如何协调两种创新行为从而促进地方公共治理的善治进程?

  

   受到地方官员个人素质、客观约束条件以及创新案例内在因素的影响,不同地方政府创新之间在历时性与共时性维度上有着巨大的差异。我们可以将地方政府创新划分为短时创新和长远创新。所谓“短时创新”,即创新围绕着短期内的施政目标或社会问题,简而言之,即谋求“解决当下之事”的创新;而“长远创新”则指创新立足于发掘尚待解决的问题,或为将来某个时期的社会矛盾提前进行制度变革,即谋求“解决未来之事”的创新。短时创新与长远创新各有其特点,在实践中互为补充:短时创新可以获得较高的现时收益,但其长远影响则不足;而长远创新虽然在短期内无法获得可观的效益,却能够在未来发挥其潜在收益,从而起到长久的历时性效果。

  

   针对前五届“中国地方政府创新奖”的统计研究显示,在行政管理和公共服务类创新中,民众取向相比于资本取向占到了大多数,但与此同时,却有半数以上的官员和民众认为,政府创新首要应当解决的问题是“提高效率”[7]。这一调查结果表明,人们在评价地方政府创新时,相较于其长远的政治影响来说更为重视物质层面的效果,这将不断驱使着创新主体尽快地取得产出。如此一来,地方政府在政绩驱动的导向下更希望创新举措的效果在短期内显现,以凸显其任期内的政绩,从而忽视了创新在长期的历时性。因此,就目前来看,我国的地方政府创新仍然存在着“重短时,轻长远”的基本特征。

  

   从历史角度观察,政府的行政管理活动与经济社会现实之间存在着三种关系,即:落后、适时与超前。在理想的状态下,适时的行政管理活动是政治生活的最佳状态。但现实中,适时是相对的,而落后与超前则是绝对的。政府创新作为一种改革过程,探索性与前瞻性是应有之义,只有不断鼓励行政管理活动积极跟进,并在合理范围内略有超前,才能够起到政治对社会发展的引领作用。因此,长远的政府创新不但是可能的,亦应是受到鼓励的。当然,我们亦应辩证地看待短时创新,短时创新在解决突发、现实的社会问题上具有不可替代的重要作用。

  

   结语:中国地方政府创新理论与实践的未来

  

   基于对上述中国地方政府创新十大关系的分析,我们认为地方政府创新的理论研究应当立足于四个转向:首先是由政府创新的概念现象研究转向对政府创新管理的研究;其次是由政府创新的成功、获奖案例研究转向对政府创新的虚假、失败案例的比较研究;再次是由纯粹的政府创新领域研究转向政府创新相关制度、法治建设及与其它主体关系的系统性研究;最后是由现实的案例研究转向顶层设计式的理论构架性研究。而针对地方政府创新的实践,我们认为应当立足于四个目标:一是多层协同、有序管理;二是善治目标、公益依归;三是制度建设、法治导向;四是主动革新、立足长远。通过上述理论研究与相关实践的转向与提升,地方政府创新在中国的理论与实践将成为国家治理现代化进程的有力工具与重要手段,并最终实现地方政府创新自身的价值依归。

  

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[16] 夏恿.(点击此处阅读下一页)

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