莫于川:依宪治国执政方针下的大部制改革及其公法课题

选择字号:   本文共阅读 278 次 更新时间:2019-01-03 00:49:17

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莫于川 (进入专栏)  
以此审视不断推出的改革举措存在哪些问题,把梳理出来的主要问题加以归类,提出更符合实际的学理判断和更具政治智慧的完善方案,在此基础上提出制定“改革法”的构想,为进一步深化改革和法治精细化发展提供保障。

   进入新时代,诸如中国(上海)自由贸易试验区的行政审批法律制度调整,深圳前海社会主义法治示范区,行政职能转变的“放管服”改革,行政执法三项制度改革试点,国家监察委员会体制改革试点,行政公益诉讼试点等,诸多涉及经济、政治、行政、文化、社会和法治的改革创新试验举措不断推出,也同样存在是否于法有据、是否具有合法性和正当性的争议。例如,2013年8月30日,全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批,此后,接连出现在某一区域内暂时调整或者暂时停止现行有效法律部分条文内容的授权决定,引发各界关注和热议。

   修改后的《立法法》将改革创新试验分为两种,一种触及改革“深水区”,需要突破法律法规,进行法律制度创新;另一种是行政活动上的试验,无需突破法律法规规定,重在行政活动思维和方式创新。前者可以通过《立法法》的规定,通过明确期限、范围和定期评估来进行创新试验,如2015年开始的公益诉讼试点工作,经过全国人大常委会授权后,通过司法解释、典型案例、调研评估等方面的合力,在两年试验期取得有效经验后,写入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,成为正式的法律制度;后者依托改革创新责任主体的规划、督促进行试验,如2017年进行的行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点活动。这是在法治环境日渐改善、社会治理能力逐步提高和行政活动不断运用现代科技装备的背景下,对行政执法程序的一次全国性探索。

   改革创新及其试点方法是恒久的课题,先行先试的合法性也是长期争议的问题。对于改革创新试验与法治发展要求之间的张力,还可换一个角度加以观察,即体现了中国共产党十八届三中全会决定与十八届四中全会决定之间的经济政治配套的辩证统一关系。

   2013年11月中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下面简称“深化改革决定”),这个纲领性文献提出了对于全面深化改革具有重要意义的15个领域的320多项改革举措;仅仅过了11个月,2014年10月十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下面简称“依法治国决定”),这个纲领性文献提出了对全面推进依法治国具有重要意义的6大领域的190多项改革举措,正面回应了“深化改革决定”,力图解决全面改革的合法性问题;而要部署好、落实好、督办好这些举措,应当了解执政党为何要在一年内先后推出内容重合较多、改革措施超多、措施对应配套的这两个纲领性文献的背景原因和深层考量。

   一般的说法是,“深化改革决定”对全面深化改革提出了奋斗目标、作出了顶层设计。要实现这个奋斗目标、落实这个顶层设计,需要对此提供依托,从法治上提供制度化、操作性方案予以保障,以减少改革与法治之间的冲突,将改革措施纳入法治轨道,于是出台了“依法治国决定”,有针对性地作出法律制度安排、提出依法改革的要求,这样解读是完全正确的。但是,如果深入研读习近平总书记在十八大以来的多次重要讲话及其在十八届四中全会上就“依法治国决定”所作的专门说明,再结合既往改革历史经验加以分析,可以看到执政党之所以连续配套地推出这两个纲领性文献,这在中共党史和新中国历史上是罕见的,其中具有更丰富的考量和更深远的意蕴。

   通过规范分析可以看到:“深化改革决定”共16个部分,在第一部分提出全面深化改革的指导思想和总目标的基础上,其他部分提出了15个方面的深化改革任务,它以经济体制改革为中心和重点,包括经济、政治、行政、法治、文化、社会、生态、军队、党的领导等各领域的全面论述;“依法治国决定”共7个部分,在第一部分提出全面推进依法治国的指导思想和总目标、基本原则的基础上,其他部分提出了6个方面的重大任务,对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、队伍建设、党的领导等六个方面作出了全面部署。

   这里可做进一步分析:“深化改革决定”是以经济体制改革为主,那么“依法治国决定”以什么为主?笔者认为它是以政治体制改革为主,以法治体系建设为基本内容和外观形态。这是因为,“依法治国决定”在形式上虽然是以建设法治体系和法治国家为基本命题,但实际上最核心、最关键的部分是政治体制改革、政治发展的有关内容。例如,“依法治国决定”提出要依宪执政,要理顺党的领导与立法决策的关系,要健全执政党提出修宪建议的机制,要建立修改法律的报告制,要形成重要立法的人大主导制,要建立健全重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制,要从各层次、各方面加强和改进党对全面推进依法治国的领导等;[6]此外,还在党的领导部分纳入了国防和军队建设法治化,依法保障一国两制实践,加强涉外法制建设等,这些都是加强和改进党的领导、推进政治体制改革和政治发展意涵的重大举措。进而言之,笔者认为“依法治国决定”是以政治体制改革为核心要素,以法制革新和法治建设为外观形态的重要文献。这里所谓政治体制改革,是指那些已有足够社会共识、主客观条件比较成熟、政治风险可控而被纳入“依法治国决定”的稳健改革举措,而社会共识不足、主客观条件不成熟、政治风险太大的内容显然并未纳入,实际上也无法纳入。

   进行历史比较,可以深化认识。之所以连续起草、配套推出以经济体制改革为主体和以政治体制改革为关键的这两个纲领性文献,为新时代的经济政治文化社会环境法治发展确立战略方针和制度安排,尽快给全党、全军、全国人民提供直观易懂的总体改革战略,减少改革与法治之间的张力,这种努力在我国30年前曾出现过并有着深刻教训,那时的做法与现在的做法颇有类似之处,但结果不尽相同。[7]

   在政治改革和法制革新过程中,基础环节就是监管执法和行政服务的机构设置和队伍建设,因为其直接与监管执法和行政服务的对象—公民、法人、其他组织打交道,会形成好或者不好的政企关系(包括政事、政市、政社、政民关系)。反思改革开放40年,改革究竟做得如何?有哪些需要总结和改进?成功经验如何推行并将其法定化?失误的教训如何汲取并予改进纠正?要改进、要纠正,就需要找到抓手,以便深入推进依法行政、加快建设法治政府,通过改革创新来规范行政行为,故须更有力度地加以推动。今年3月,全国人大做了重大推动,那就是对1982年宪法进行了第五次修改,这带来了很多机遇和挑战,特别是对于机构改革,采取了重大举措,引起了举世关注。

  

   三、新宪制下的大部制:党和国家机构改革的特殊意蕴

  

   全面推进依法治国的总目标,是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家,而建设中国特色社会主义法治体系,是指完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,以及完善的党内法规体系,也即建成4+1的法治体系,这个“1”就是作为软法的党内法规范,为此须树立现代法治观才能正确予以把握。

   从既往经验看,要树立现代法治观,须增加六个视角加以观察解读,其与治国理政五大发展理念相一致,那就是:1。时代视角—精细化、绿色化、高效化;2。政治视角—以人为本、服务为先、开放透明;3。经济视角—注重成本、效率、风险、持续发展;4。社会视角—熵增现象与减熵措施,以及协调、参与、合作共治;5。方法视角—创新方法、刚柔并济、以柔为主;6。文化视角—重视行政领域的形而上的法治文化建设。由此可见,当代中国的法制建设正从粗放、粗糙、增量阶段,逐步进入精细化、民主化、高效化的发展阶段。我国行政法制转型发展也呈现出三大趋势:一是专制型转向民主化的发展趋势,这是以内在为主的发展;二是粗放型转向精细化的发展趋势,这是以外在为主的发展;三是他山型转向中国化的发展趋势,这是以实用为主的发展。也即,与计划经济相联系的高权行政、集权行政、人治行政,逐渐演进为与市场经济相联系的协商行政、分权行政、法治行政。

   “依法治国决定”和十九大、十九届三中全会决定,都强调了依法执政首先和关键是依宪执政,其重要意涵有三:一是特别强调立宪主义,要求树立宪法权威;二是强调要坚持改革开放取得的成果和明确的路向;三是强调要更清晰地确立执政党在国家政治和社会生活中的特殊地位、权力和作用。我国宪法序言是有效力的,人们对此举也高度共识,宪法序言规定了执政党在国家政治生活中的地位及其行使的新型的国家公权力—政治领导权。2018年3月宪法修正案在《宪法》第1条第2款增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”由此,明确地补强了执政党在新宪制下的国家公权力行使者地位。中国特色社会主义法治理论认为,国家公权力系由公民私权利转化而来的权力,这个公权力有立法权、行政权、监察权、司法权;同时,执政党应当拥有和行使政治领导权,参政党应当拥有和行使政治协商权,这就是中国特色社会主义新宪制关于新国家权力体系的特殊复杂体现。从这一观察角度,也许更易于理解以党领政、以党领群的新宪制下的大部制改革。

   为了汲取历史教训、避免重蹈复撤,在认识和解决改革与法治的紧张关系过程中,还须首先注意解决宪法至上,对重大公权力行使过程进行合宪性审视,将公权力行为纳入法治轨道的问题。我国现行的1982年宪法来之不易、生逢其时、角色特殊,数十条修正案更是在深入改革开放进程中陆续推出的,具有深刻的时代烙印,可谓我国改革开放、经社发展、法治进步的一个缩影。特别是前四次宪法修改重点推出的非公经济入宪、市场经济入宪、法治国家入宪、人权保障入宪等几项重大修正案,更是集中典范地回应了我国经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤,宣导了摒弃集权、打破垄断、放松规制、约束权力、崇尚民主、追求自由、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等法律价值追求,具有非常丰富的法治内涵,直观地描述了推动依法治国、建设法治国家的法治梦想,其内核是推动依宪治国、建设法治国家的梦想,特别有助于前提性地解决改革与法治的紧张关系。从宪法规范走向宪法现实需要进行长期艰巨的努力,而树立宪法观念、改善施宪机制、完善修宪程序、健全合宪审查、强化宪法监督乃是其中的重大举措。现实生活中人们反复追问的关于宪法权威和宪法生命的若干尖锐问题,关于改革创新试验能否逾越宪法、宪治的底线问题,均应予以坦诚认真、具有说服力的回答,才能在改革和法治实践中充满自信地不断推动经政改革、法治进步和社会发展。

   新时代中国特色社会主义思想是对马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承发展,其重大创新内容至少包括:新的社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不充分不平衡的发展之间的矛盾,这是一个挖掘释放社会市场主体活力的重大改革;建设富强、民主、文明、和谐和美丽的社会主义现代化强国;从2020年到本世纪中叶可分两阶段也即两个15年(2020–2035年实现现代化—2050年实现强国目标)的发展战略步骤。新时代坚持和发展中国特色社会主义须知的14个坚持中,特别包括:坚持党对一切工作的领导;坚持以人民为中心;坚持与自然和谐相处;坚持推动构建人类命运共同体。

党的十九大提出要发展中国特色社会主义法治理论,才能解释中国的特殊发展道路。从十八大到十九大,一方面,有很多是完全一致、连贯承续、相同相通的方针;也有变化的地方,有调整、有深化的地方,这恰恰需要受到关注。还有一些改革举措,仍然存在争议。例如,过去的“双规”一直受到很多批评,现在改变为“留置”,限制人身自由的法律依据似乎更充分一些。原先不是违法,但依据不充分,现在叫“留置”,法律依据更充分。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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