何家弘:法治是民主的基石

选择字号:   本文共阅读 3467 次 更新时间:2018-12-29 11:22:01

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何家弘 (进入专栏)  

  

   摘要:民主是人类社会的大势所趋,但不同国家可以选择不同的路径。民主的要义是民为官主,民主的要务是治官限权。民主的实现不能依赖于政府官员的道德约束,而应建立在法律规制的基础之上。法治是治官限权的有效途径,也是人民主权的有效保障。

  

   民主乃人类社会发展之大趋势,并已成为人类之普遍价值观,于是乎,民主就成为一个极具魅力也极为时髦的口号。在众多论者中,既有真爱民主之人,也有叶公好龙之辈,至于在那些竭力推销“美国式民主”的西方政治家和学者那里,民主则不仅是价值观的口号,还是国际政治斗争之工具。世界各国的历史文化和现行制度有所不同,其选择的民主道路及模式也会有所差异。窃以为,民主可以进口,但是不能出口,更不能搞倾销。

   法治与民主相伴,同为国家发达之根本。然而,民主与法治之进步,却未必并驾齐驱。以法治为基础的民主方为有序之民主;倘无法治根基,民主很可能走向无序,甚至可能导致社会动荡乃至战乱,伊拉克等国的民主乱象堪称前车之鉴。一言以蔽之,法治是民主的基石。

  

一、民主的要务是治官限权


   “民主”(democracy)是一个西方政治概念,起源于希腊文的“demos”,本意为人民按照平等和少数服从多数的原则处理公共事务。后来,民主被作为反对君主专制的政治主张和社会制度在欧美国家践行,而且多以人民普选为原则,于是,在许多人的观念中,民主就是“一人一票”的普选。其实,民主的要义是“人民享有国家主权”。根据《简明不列颠百科全书》中的注释,“民主制起源于古希腊的某些城邦。现代民主观念在很大程度上是由中世纪欧洲的观念和制度形成的,其中特别是神授法、自然法和习惯法的观念,这些当时是对君主行使权力和推行政策的约束。通过普选自由产生的代议制议会,在19和20世纪成为民主政体的主要机构。”《布莱克法律词典》则把“民主”一词概括为“人民直接或通过代表行使政府权力”。

   人民享有国家主权。然而,“人民”是一个抽象的概念,貌似单一,实则多元。在任何一个国家和地区,人民都是由不同群体组成的,这些群体可能有着不同的种族、区域、文化、阶层、利益的背景,因而在面临国家重大问题时往往会形成不同的意见。如果国家大事都要由人民直接做出决定,那就会经常在社会中引发争议、冲突,甚至割裂。例如,西班牙巴塞罗那的加泰罗尼亚议会于 2014年9月19日通过一项法律,准许加泰罗尼亚举行公投来决定自己的命运。2014年11月9日和 2017年 9月29日,加泰罗尼亚举行了两次“独立公投”,这两次公投不仅造成当地公民的割裂,更造成当地政府与西班牙中央政府的对抗。2017年10月2日,加泰罗尼亚自治区政府宣布,90%的投票人支持独立。但是,西班牙中央政府宣布公投无效,并于2017年10月28日发布公告,正式接管加泰罗尼亚地区并解除了当地政府高级领导人的职务。人民直接就国家大事做出决定的方法不仅容易产生分歧,而且具有成本高、效率低的缺点,因此,许多国家并未采取直接民主的模式,而是采取了间接民主的模式。

   所谓直接民主,就是由全体人民按照“多数决”的原则直接决定国家大事,譬如一些国家或地区在面重大决策问题时举行的“全民公投”。所谓间接民主,则是由人民委托的少数人代表民众来决定国家大事,例如经由人民选举产生的国会议员代表人民决定国家的重大事务。虽然直接民主可以更好地体现人民主权,但是由于存在上述缺点,间接民主反而成为民主的主要范式。美国著名法学家波斯纳曾经说道:“除了偶尔有全民公决外,民主制都是非参与性的,人们投票表决的是谁来当代表而不是选择什么样的政策。”因此,民主制度的基本内容就是如何选出人民的代表以及如何保证这些人真正代表人民的利益。

   经过一百多年的语言习得,我们已经习惯于把英文的“democracy”译为中文的“民主”,也把中文的“民主”译为英文的“democracy”。于是,人们就自觉或不自觉地把二者等同起来,视为同义词。其实,中文之“民主”与西文之“民主”还是略有差异的。在汉语中,“民主”的要义是以民为主,由人民当家作主,这与西文“民主”的“人民主权”含义相通,但是并非以多党轮流执政和“一人一票”的普选为必须。

   人民是国家的主人,应该当家作主。但是,如果人民都去当家作主,国家就可能陷入混乱,因此只能由少数人代表人民去行使当家作主的权力。用通俗的话说,民主是大众的事,但是小众的活。小众是大众的组成部分,但是小众的利益并不等于大众的利益。一般来说,小众在为大众做事的过程中总能使自身获益,但是其获得的利益也可能背离大众的利益。那么,如何让小众做事真正符合大众的利益,或者说真心实意地为大众做事,就体现为民主制度的基本功能。

   其实,民主作为一种政治制度,其本能就是要限制官员权力和约束官员行为。不同国家的人民可以选择不同的制度模式及实现路径,但均以此道为皈依。而且,制度模式之优劣,主要表现在对官员的拘束力,特别是对国家首脑的拘束力上。如果以治理国家的效率作为评判标准,民主政府未必都是好政府,但是民主制度可以防止贪污腐败和独裁暴政。换言之,民主制度并不能保证建立最好的政府,但是可以防止出现最坏的政府。民主制度不一定能最有效地提升人民福祉,但是可以最有效地防止人民利益遭到大范围的侵害乃至践踏。

   毫无疑问,人民选举是约束政府官员的有效路径,因为人民可以通过手中的选票来影响政府官员的行为。但是,选举都具有一定的周期性,很难一劳永逸地解决代表人民利益的问题。因此,民主不仅需要选举,还需要持续性约束被选举者行为的制度。历史经验表明,经民主选举产生的总统未必都是好总统,而且好总统也可能随时间的推移而变坏。如果仅以选举作为民主的基石,缺乏有效的权力制衡与约束,一些经民主选举产生的国家领导人也可能走向民主的反面。

  

二、民主的实现不能以道德为本


   美国是人类历史上第一个确立“民主宪政制度”的国家,而且在寻求民主模式的道路上进行了不断的探索。北美殖民地独立之后,美国人试图建立“以德为本”的民主制度。例如,在美国《独立宣言》发表前夕即获得通过并且后来被许多州效仿的《弗吉尼亚权利法案》(Virginia Bill of Rights)宣称:“建立政府就是或者应该就是为了人民、国家或社区的公共利益、保护和安全。”而共和制政府要追求公共善益,就必须促进美德。“除非坚定地坚持正义、谦逊、节制、节约和美德,并且常常重申基本的原则,否则任何民族都无法保持自由政府或者自由本身。”

   当时,美国人很重视社会道德规范,而且把道德与民主联系在一起。按照当时流行的观点,国家政体可以分为三类,即君主政体、贵族政体和民主政体。“每一种政体在统治方面都有其自己的根本原则和精神:对于君主政体,则是恐怖;对于贵族政体,则是荣誉;对于民主政体,则是德性。”在美国人的心目中,“德性”不仅是受人青睐的语词,而且是美国政治制度的基石。“德性是共和国之基础”(Virtue is the foundation of republics)就是当时广为流传的格言。

   由于法国对美国独立战争的支持,孟德斯鸠等法国启蒙思想家颇受美国人的推崇,孟德斯鸠关于“政治美德”的观点也很容易被美国人,包括美国《联邦宪法》的起草者所接受。例如,汉密尔顿认为,人性中既有邪恶,也有善良,而后者正是精英代议的民主制度的基础。他说:“委托行使权力的制度暗示着在人类当中,还存在部分的德性与荣誉,这种人类中的部分德性和荣誉可能就是信任的理性基础,经验也证明了这一理论的正确性。”麦迪逊则认为,德性必须存在于能够确保自由和幸福的“任何政治制度”当中。德性的存在可以实现统治机构的制约和均衡之目的。他宣称:“我要继续坚持这个伟大共和主义原则——人民拥有德性和智识来选择那些兼有德性和智慧的人来代表自己的利益。”因此,他们创建了“三权分立、相互制衡”的共和政体,要求政府官员以美德对公共善益进行慎议和追求,要求被选举出来的精英成为公共善益的“守护人”。他们希望,这样的《宪法》可以保证那些具有美德的精英会“最为经常地被选举到政府职位上”。如果出现了不那么有美德的人被选举出来的情况,立宪政府的结构仍然可以挫败他们自私自利的党派之争。

   不过,这种理想化的主张也遭到一些人的反驳。1786年6月27日,约翰·杰伊在写给乔治·华盛顿的信中就说道:“私人对于财产的疯狂需求压制了公共的考虑,并且个人的而非国家的利益变成了人们注意的中心目标。代议机构永远都是其根源的忠实的复制品,并且通常都表现出美德与罪恶、能力与缺点之间的变化多端的集合。”诺亚·韦伯斯特还对孟德斯鸠关于“德性”的观点提出质疑。他说:“‘伟大的孟德斯鸠’所指的德性是指‘爱国精神,或者说无私的公共精神以及对自己国家的热爱’。然而,这种爱国精神曾经真实地在人类社会存在过吗?如果爱国精神就是德性的所指,如果人们正在谈论实际的、起作用的人类动机,那么,德性从来都不曾是,而且现在也不是任何共和、君主或者贵族政治制度的特性和原则。”威廉·莫里则认为,德性对民主制度来说,不像它对君主制度那样显得不可或缺或者更为需要。他还指出,那种斯巴达式的、建立在“贫穷之爱”(love of poverty)基础上的禁欲生活……可以践行,但是仅适合人数较少的人居社会。这种禁欲生活不是德性的唯一形态。事实上,在民主美国不断走向富裕的过程中,不仅使自由日益得到彰显,而且人种的发展也得到进化。这种情形恰恰证明那种“单纯的、未开化的而且非常原始年代里的那种精神……最适合于丰富人类的福祉”的观念是虚假的、不真实的,而孟德斯鸠显然没有足够深刻地对此进行探究。

   19世纪中期,在经历了社会的商业化与工业化发展和南北战争之后,美国人的道德观念发生了重要变化。强调“公共善意”的道德观逐渐让位于强调“个人权益”的道德观,对于自我利益的个人追求得到越来越广泛的认同,由法国政治学家托克维尔为美国人首创的“个人主义”(individualism)一词也逐渐成为流行语。当然,这也在一定程度上受到亚当·斯密和杰里米·边沁所主张的“平等主义社会精神”的影响。于是,“美德不再与对共同善益的追求清晰地联系在一起,相反,美德是围绕着个人独立和与人为善之间的一种结合。”迈克尔·约翰斯顿教授还分析了市场经济对社会道德的影响。他认为,市场经济对社会发展的作用具有两重性:一方面,它可以推动市场运行,代表着活力、生产力和适应力;另一方面,它推翻了人类良好的社会生活中所需要的那些共同价值观念。基于这种个人主义的道德观,民主的实现就不能依赖于政府官员的道德自律,而必须加强法律制度对政府官员的行为约束。

1883年,美国国会通过《文官制度法》(Civil Service Act),旨在改变政府官员选任中“任人唯亲”和任人唯党”的陋习,加强权力约束,防止吏政腐败。该法规定要公开选拔政府官员,保证公民不受政治、宗教、种族或出生国的限制和影响,享有平等竞争政府官职的权利;还规定了政府官员的义务,包括奉公守法、廉洁自律、不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得胁从舞弊、不得参加政治捐款等活动。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国高校社会科学》2018年06期

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