李东燕:中国国际维和行动:概念与模式

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2018-12-28 07:39:36

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李东燕  

   内容提要:自中国参加联合国维和行动以来,一直沿用“维持和平行动”这一概念,并以参与联合国主持下的维和行动为基本模式。从国际和平行动研究视角看,联合国主持或授权的维和行动只是国际和平行动的一种类型,除此之外还有其他国际组织或国家集团主持的维和行动或和平行动,包括在联合国框架之外且未经联合国授权的行动。无论是与多样化的国际和平行动相比,还是与联合国全方位、综合性、混合型的维和行动相比,中国所沿用的维和行动概念都是相对狭义的。随着中国在联合国维和领域地位和角色的变化,联合国现有维和体制对中国建设性作用的局限也日益显现。因此,有必要从更广泛、多元的视角探讨新时期中国国际维和行动的概念和模式。建立自主、兼容的中国国际维和行动新概念与新框架,可为中国在国际维和领域实践中国方案并发挥建设性作用提供更大的空间,同时也有助于中国以更灵活、有效的方式参与和支持联合国框架内的国际和平行动。

   关 键 词:联合国  维和行动  和平行动  安全治理

  

   自1948年5月联合国在中东建立第一项维持和平行动(维和行动)“联合国停战监督组织(United Nations Truce Supervision Organization)”至今,联合国维和行动已走过70年历程,2014年联合国秘书长建立的“和平行动问题高级别独立小组”对联合国维和行动进行了评估,并就未来联合国“和平行动”提出了新的改革建议。对中国来说,自1988年12月联合国大会接受中国加入维和行动特别委员会至今已有30年,中国在联合国维和行动领域的地位和角色发生了重大变化,在联合国维和领域的参与也进入了一个新的时期。同时,中国一直沿用的维和行动概念和参与模式的局限性日益凸显。本文旨在对建立一个自主、兼容的中国国际维和行动新概念与新模式进行初步探讨。

  

一 面临升级的中国维和行动概念


   自中国开始参与联合国维和行动至今,无论是官方表述还是学界研究,中国一直采用“维和行动(Peacekeeping Operations,PKO)”这一概念,特指在联合国主持下或经联合国授权的维和行动,而非广义的国际“和平行动”。从国际和平行动研究视角看,联合国主持或授权的维和行动只是国际和平行动的一种类型,除此之外还有其他国际组织或国家集团主持的维和行动或和平行动,包括在联合国框架之外且未经联合国授权的行动。经过70年的发展,联合国传统的维和行动也已发展为综合性、混合型的和平行动。因此,有必要从更广泛、多元的国际和平行动视角探讨新时期中国国际维和行动概念。

   从国际和平研究视角看,虽然在具体类别的划分上有些不同,但在基本要素方面,学界和智库对国际和平行动概念的定义是相同的,即国际和平行动(international peace operation)是指联合国或其他国际组织、国家集团或临时性国家联盟等实施的与维持和平和促进和平目的相关的行动。斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)所涉及的“多边国际和平行动(multilateral peace operations)”包括三类:一是联合国授权建立的行动,二是区域组织建立的行动,三是经联合国同意或有安理会决议授权的由国家联盟或临时国家联盟(ad hoc coalitions of states)开展的行动。根据SIPRI的定义,和平行动的目的是促进和平协定的执行、支持和平进程或协助预防冲突及建设和平方面的努力。①再如德国国际和平行动中心(ZIF)在其发布的《和平行动》报告中,也涉及了不同类型的国际和平行动:一类是联合国维持和平行动、联合国政治特派团与建设和平行动;二是欧盟、欧洲安全与合作组织主持的和平行动:三是其他经联合国授权或未经联合国授权的和平行动。②

   在学界和智库研究中,SIPRI和ZIF关于国际和平行动的定义最具代表性。从组织者看,国际和平行动主要分为四类:一是联合国主持的行动,二是联合国与其他组织共同组织的混合行动,三是区域组织主持的行动,四是国家联盟或临时性国家联盟主持的行动。从授权看,有经联合国同意或授权的行动和非经联合国授权的行动之分。一些行动虽经联合国授权或同意但由其他国际组织、国家联盟或单一国家领导,也有一些由区域组织或国家集团采取的行动未经联合国授权。上述行动均包括在SIPRI和ZIF定义的和平行动概念中。在国际和平与冲突研究中,也有将上述行动统称为“国际干预(international interventions)”或“和平干预(peace interventions)”。③由于政治立场的不同,行动的反对者则可能将这类行动称为“干涉”。

   根据SIPRI的分类,联合国的和平行动包括联合国维和行动、政治特派团以及联合国与其他组织共同开展的混合行动,但不包括联合国开展的斡旋、实地调查及选举援助等任务;区域组织或国家联盟主持的和平行动包括由非洲联盟、西非国家经济共同体、欧洲联盟、欧洲安全与合作组织、北大西洋公约组织、美洲国家组织等建立的行动;临时国家联盟主持的行动包括部署在西奈半岛的多国部队和观察员(Multinational Force and Observers)、法国等在中非共和国采取的行动(Operation Sangaris)、乍得湖盆地委员会为打击“博科圣地”恐怖主义建立的多国联合部队(Multinational Joint Task Force)、澳大利亚领导的太平洋国家所罗门群岛区域援助团(The Regional Assistance Mission to Solomon Islands)等。根据SIPRI的数据,2016年共有各类多边国际和平行动62项,其中联合国主持的行动为22项,16项维和行动、6项政治特派团。在其他类别中,由区域组织及国家联盟领导的行动有31项,临时国家联盟领导的行动有9项。④

   联合国建立的维和行动或和平行动是国际和平行动中最主要的类别。传统的联合国维持和平行动以公正、同意、非自卫情况不使用武力三原则为指导,以隔离冲突、监督和平协议为主要任务。冷战之后,联合国维和行动在授权范围和规模上不断扩大,“预防冲突”“缔造和平”“建设和平”等不同类型的行动被纳入维和行动概念,使传统、狭义的维和行动演变成综合性、多层次、多行为体混合参与的和平行动。这一趋势被相关研究称为“第五代维和行动”特征。“联合国和各种区域组织在不同的指挥系统和不同的任务形式下向同一个特派团派遣部队。”⑤正是由于这种转变,一种主张是用和平行动替代联合国的维和行动,以示与传统概念的区别。也有用伙伴维和(partnership peacekeeping)来定义联合国与其他国际组织或单个国家合作开展的国际和平行动,如澳大利亚主导的国际东帝汶行动(INTERFET)。⑥

   2015年6月联合国秘书长“和平行动问题高级别独立小组”(简称“独立小组”)提交的报告建议,秘书长和会员国应采用“联合国和平行动”这一术语,用以代指“联合国各种和平与安全任务和举措”,包括调解人、政治特派团、区域预防外交办事处、观察团、小型技术专家团、选举支助团“甚至包括具有治理职能的过渡当局”或“规划先遣团”。⑦2015年9月秘书长提交了题为《联合国和平行动的未来:执行和平行动问题高级别独立小组的各项建议》的报告,报告的题目和全文都使用了和平行动一词。潘基文(Ban Ki-moon)秘书长的解释是,这样做是“为反映独立小组的建议”,通盘考虑所有不同的和平措施“该词指的是安全理事会和(或)大会授权或核准的所有外地和平与安全行动,包括维持和平行动和政治特派团,以及代表我进行斡旋的特使和区域办事处”。⑧在安理会决议中,也有使用“联合国和平行动部队”,以指联合国维和部队和其他联合国授权的非联合国部队,⑨但更多是使用“联合国维和行动和特别政治任务”。安理会决议会采用明确、具体的用词,而非“独立小组”或秘书长报告中所指的那种“所有不同的和平措施”。

   从研究视角看,无论是联合国的维和行动还是和平行动,都是国际和平行动的一个类别。就联合国而言,维和行动也是一个相对狭义、具体的概念,不能覆盖联合国全部和平行动的内容。中国一直使用的是联合国维和行动或维和行动这一概念,并未采用和平行动概念。在政府官方表述或立场文件中,中国的维和行动概念都是指联合国的维和行动,没有将其他类型的国际和平行动纳入维和行动的范畴。中国参与或开展的一些海外行动,如打击海盗、湄公河多边巡逻等,被归于国际安全合作范畴。另一些海外派遣行动则被归于中国的人道主义援助、发展援助范畴,如海外救援、医疗队等。中国国防白皮书使用过“国际维和行动”一词,表示“中国军队将加大参与国际维和”的力度,但并未说明国际维和行动的具体类别,明确提及的是参与“联合国维和行动”。⑩

   无论是与多样化的国际和平行动相比,还是与联合国全方位、综合性、混合型的和平行动相比,中国所沿用的维和行动概念都是相对狭义的。第一,从和平行动的类别看,中国选择的是参与联合国授权的维和行动,不包括前面提到的联合国之外,特别是未经联合国授权的行动。中国维和人员的教学、培训、选拔主要也是针对联合国维和行动而设立的,如公安部中国武装警察维和培训中心、国防部维和中心,主要是为联合国维和行动的派遣而设立的,包括使用联合国编制的教科书、接受联合国方面的甄选考试和相关认证,派往联合国维和任务区。第二,从参与内容看,中国选择以参与联合国维和行动项目为主,如工程队、医疗队、防暴警察、安全部队等,且以军警人员为主。与“独立小组”报告和秘书长报告中提到的内容广泛的联合国和平行动相比,中国沿用的维和行动概念在参与类别、行动内容等方面都具有局限性。

   从决策层面和研究层面看,中国沿用的维和行动概念缺少对其他类别国际和平行动的考虑,缺少对2015年“独立小组”报告和秘书长报告中有关联合国全球和区域“和平伙伴关系”及全方位、混合型和平行动的考虑,也缺少对大和平行动概念所针对的不同任务的考虑,包括尚未在维和行动与有效的预防措施和政治解决行动之间建立联系。中国智库和学界主要关注的也是联合国传统维和行动。在知网上检索,除了少数关于区域组织维和行动的讨论外,几乎没有关于国际和平行动的研究成果。(11)因此,有必要从一个更广泛的视角重新审视和定义新时期中国国际维和行动概念。

   联合国维和行动、联合国和平行动、国际维和行动以及国际和平行动等是具有不同含义的概念,同时也是相互兼容的概念。联合国维和行动、联合国和平行动是国际维和行动、国际和平行动最重要的组成部分。中国应从国际和平行动视角,赋予中国维和行动概念以新的解释和内容,建立一个可与联合国及其他不同类别国际和平行动兼容、对接的中国国际维和行动概念。

  

二 面临转型的中国维和行动参与模式

  

中国从概念上选择了一种以联合国维和行动为主的“参与型”模式,而非“自主型”模式。随着中国在联合国维和领域角色的变化,现有联合国维和体制之于中国建设性作用,局限性日益显现。建立自主型中国国际维和行动新框架、新模式,将有助于理顺中国与联合国维和体制之间的关系,为中国在国际维和领域发挥建设性作用提供更大的空间,并以更加灵活、有效的方式参与和支持联合国的国际和平行动。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2018年04期

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