格雷汉姆·史密斯:协商民主制度化:民主创新与协商体系

选择字号:   本文共阅读 249 次 更新时间:2018-12-27 00:05:55

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格雷汉姆·史密斯  

   内容提要:协商民主如何实现制度化,尤其是如何通过民主创新直接吸收公民参与政治过程,这一问题受到了学界的广泛关注。认识、理解和分析协商民主制度化能够为当前有关协商民主体系的争论提供一个重要的、批判性的视角。以往任何一种制度都无法包容所有价值,协商民主的价值有时会相互冲突,权衡和妥协在制度设计中是必要的,只有实现各制度之间的配合才能最大限度地调和这些价值。因此,探讨如何使协商民主能更有效地嵌入整个政治系统,并与其他制度形成配合,是当前研究工作所面临的重要挑战,而其中最关键、最具实践意义的便是对制度化策略的研究。

   关 键 词:协商民主制度化  民主创新  协商体系  institutionalization of deliberative democracy  democratic innovations  deliberative system

  

   协商民主理念颇具魅力,其中,公民参与发挥了关键的合法化作用。自由、平等的公民之间所进行的协商使他们彼此产生了认可,而政治安排(制度、法律、政策)的合法性正仰赖于此[1]。尽管尚有许多协商民主领域的工作还停留在高度规范化、抽象化的哲学层次上,但协商民主如何在制度上得以实现这一问题已渐入民主理论家和政治学家的视野。与此同时,民主实践者和活动家也越来越多地援引协商民主理论来描述他们的行为。

   这一“制度转向”的核心问题在于,如何在民主制度的实践中体现协商理念?我们正见证着一种“制度的政治理论”[2],而不仅仅是哲学上的批评。该理论试图探索现实制度与实践中的民主属性,“制度转向”这一研究理路认为可行性问题将会限制民主价值及原则的实现。

   在协商民主的文献中,关于制度设计的主要工作都聚焦于民主创新,即设计一种制度以提高、深化政治决策中公民的参与[3-4]。民主创新形式各样、五花八门,其中一些协商性小型公民团体,如公民大会、公民陪审团、计划单元和协商式民意调查[5-6]以及参与型预算[7]都是广为人知的例子①。不过,或许我们不该把这类民主创新当作协商民主的产物,因为许多制度上的创新是先于协商民主理论出现的,它们甚至都不曾进入协商民主理论家的视野。例如,早在20世纪70年代,Ned Crosby就在美国组织了公民陪审团,而Peter Dienel则在德国成立了计划单元;参与型预算出现在1989年的阿雷格里港,之后便在巴西的城市中快速传开了,它是激进的公民社会运动和工党寻求政治地位活动的产物;协商式民意调查是为数不多的反例之一,它是费希金协商民主理论研究的产物[8]。然而,无论如何,对于协商民主理论和实践来说,过去几十年间民主理论家、实践者和活动家之间的互动都是非常有创造性的。

   近来,协商民主领域中发生的这一系统性转变也使一些人对民主创新所受到的关注产生了怀疑。在学界越来越倾向于“协商的个案研究,而忽视这些案例与整个系统之间关系”[9]25的当下,系统性取向是非常关键的。正如Mansbridge和她的合作者所说:“任何一个论坛,无论多么完美,都不可能有足够的协商能力赋予民主政体中的大部分政策和决策合法性。为了更全面地认识协商的目标,我们认为有必要超越对单一制度和过程的研究,以检视它们在整个系统中的互动。”[9]1这一评论非常重要。因为许多关于民主创新的研究关注的往往是其内部的制度特征,即公民之间的互动能在多大程度上实现协商的理念,却忽略了民主创新更广义上的功能及其与政治体系中其他制度的互动。换句话说,相比这些参与过程如何与政治体系的其他方面进行互动来说,我们对民主创新中协商的实现程度更为了解。

   然而,我们也不应因为系统性转向而忽视民主创新。在协商民主的理想中,协商的过程和自由、平等的公民所做的判断对民主合法性来说都是非常关键的。民主创新的目的正是希望弥补当代政治的缺陷,推动公民协商。

   对于民主创新的分析和实践来说,系统性转向暗示着制度转向应该包含两个要素。首先是协商在特定民主制度中实现的程度,以及不同的规则和规范如何促成(或阻碍)公民之间的协商。这一要素一直是理论家和政治科学家的关注重点,在目前协商民主的文献中已有充分体现。其次是公民协商与整个政治系统有效整合的程度,及其与其他制度之间的衔接。其中,“衔接”通常是指与那些影响政治权力的制度和行为者之间的结合[10],同时也指民主创新与政治系统中其他因素的整合方式,例如鼓励对强大制度进行批评性回应的公共空间。正是对制度化问题的忽视导致了系统层面的批评,而这恰恰是民主创新的分析者们所要详细考察的[11]。

   本文对制度转向的两个方面都进行了反思。首先,我们考察了如何从协商民主的角度充分理解民主创新(和其他制度)的质量。我们提出了一个由民主和制度价值组成的分析框架,并使用这一框架比较了小型公民团体与参与型预算的实践。通过这一比较,我们认识到了民主创新的制度设计在不同价值之间进行权衡的方式。并且,我们也考察了如何通过探索制度之间的优势互补,更充分地实现协商民主的相关价值。其次,我们考察了制度化所面对的挑战。我们亟须解决的问题是,民主创新如何更有效地融入政治制度,以至于它们虽无意实现政治上的强大,但却能最终成为民主和其他政治系统中协商的制度化形式。最后,我们借助于对民主创新制度化的讨论,对协商民主理论中的系统性转向进行简短的批判性解读。

  

二、一个分析框架

  

   如何评估民主创新为宏观体系做贡献的能力?在《民主创新》[3]中,笔者勾勒了一个分析框架以评估公民参与形式的民主贡献。我们可以用这个分析框架考察民主创新是如何促进协商民主理念的。

   在这一框架下,我们可以根据民主创新实现民主制度预期价值的方式和程度来分析、比较各种民主创新的形式。但从民主的角度来看,哪些价值是至关重要的?笔者认为有四点:包容性、大众控制、审慎的判断和公共性,另外还有可行性的制度价值。这一价值框架可用于考察一种民主制度创新、一套完整的制度或民主体系的民主特性②。一种创新、一套制度或体系如何才能实现这些至关重要的价值?下文将逐一简要地探索这些价值,考察协商民主理论家们对它们的阐释以及民主创新的制度设计所带来的启示。

   (一)包容性

   根据阿伦·李帕特的观点,不平等参与是民主政体尚未解决的困境[12]。通过对政治行为的研究,我们不得不承认,参与和政治能力同收入、财富和教育之间有强烈的正相关关系[13-14]。民主理论家和政治学家普遍担心,随着政治过程中公民参与机会的增加,社会中现存的权力与影响力的差距将会被强化和扩大,并进一步消解政治平等[15]162[16]114。许多民主制度的创新就是为了回应这一挑战而设计的,例如,通过改变那些将某些社会团体排除在外的有差别的参与来应对宏观政治体系中存在的政治不平等。

   协商民主理论者对制度设计中的包容性问题进行了思考,这至少包括三个维度。首先是“谁是人民,谁有权参与”的问题。协商民主理论者通常遵从“受影响者即有权参与的原则”[17],而不是简单地服从现存的政治界限。也就是说,他们认为任何人只要其利益受到当前决策的影响,就有权参与。

   其次是谁真正参与了?有权参与并不一定意味着事实上的参与。如果政治上被排除在外的群体没有参与,那么这样的决策不可能完全回应人们的关切。在这里,民主制度创新所采用的选择机制是至关重要的。通过选举、随机选择和任命等机制,制度设计可以实现完全参与,也能限制参与。虽然表面上看起来民主方案总是为了实现完全参与,但自由选择却总是重复甚至强化既存的不平等。因此,协商民主理论者不仅需要关注选择机制的一般特征,还需考虑制度诱因在多大程度上能促成原本被边缘化的或被排除在外的社会群体的参与。

   然而,仅仅考察选择机制是不够的,为了实现政治平等,协商民主理论者还将目光投向了包容性的第三个维度:制度设计对公平表达的影响方式。政治上的边缘群体即使实现了参与,也不能保证他们的诉求得到平等的关注。鉴于各个公民政治技巧、信息和政治能力上的不同,简单的参与并不意味着公民愿意或有能力表达他们的观点。我们需要关注制度规则、规范和期待以各种各样的方式排挤特定公民群体或削弱其参与能力。协商民主的批评者认为,鉴于理性的、非人格化的陈述总会比叙述、讲故事等其他沟通方式更受欢迎,那些擅长这些更为抽象的沟通形式的人往往能占据主导地位[18-19]。继而,我们能够进一步区分两种不同的制度:一种是通过保证人人有权参与而实现形式上平等的表达权,另一种则通过为这种形式上的权利提供实质性的资源以支持那些缺少经验与信心的参与者实现政治参与。

   (二)大众控制

   协商民主的定义强调在保证集体决策合法性的过程中自由、平等协商的重要性。尽管大众控制构成了我们对协商民主的一部分观感,但它在协商过程中所受到的关注依然远远不如包容性原则。我们认为,如果太过关注民主制度创新的内部实践,那么协商系统背后的驱动力将遭受挫折,而这将使我们难以考察它们对政治系统所造成的更广泛的影响。人们普遍认为,参与对政治决策的影响往往微乎其微,因为公民的观点总会被忽略,或者参与的过程和结果会被政治权威所操纵以迎合他们的自身利益。对参与进行有组织和专业的抵制通常会阻碍参与行为的成功实现。

   因此,在思考民主创新设计的过程中,协商民主理论者关注公民能够在多大程度上对参与过程的各个方面施加有效的影响和控制。从系统性的视角来看,我们不仅应该关注民主创新中已形成的权力机制,还应该关注民主创新中的议程设定以及提案的命运[10,20]。民主理论家们非常了解强大的利益相关者操纵议程设定的方式:以一种有利的方式定义问题或者避免、明目张胆地或偷偷摸摸地排除有争论的议题,从而把它们挡在公众视野之外。但即使人们在重大的问题上实现了参与,民主制度创新与决策制度的衔接方式仍然需要更为系统的关注,因为参与自身几乎不可能产生直接的政策和立法效力。

   (三)审慎的判断

   民主的定义往往强调包容性和大众控制的价值(以及对这些价值的竞争性阐释),但对协商民主理论者来说,政治决策过程中公民参与的合法性也仰仗公民审慎判断的能力。判定一种民主制度创新好坏的标准在于,这些制度是否能够形塑公民的判断,从而使这些判断的形成不受狭隘的私人利益、既定知识和偏见等纯粹偏好的影响,而是基于对议题有根据的、反思性的评估。

   尽管技术性的知识非常关键,审慎的判断也并非仅仅要求公民了解更多与议题相关的事实,它还要求公民能够理解其他公民因不同社会视角和经验而得出的观点。对协商民主理论者来说,公开辩论是为了达成对实质判断的共识,因为在这一辩论中公民能反思性地吸收他人的观点。包容性协商的目的在于发展公民之间的相互理解,或者用汉娜·阿伦特的话来讲,即“扩展的心智”[21]42-43。通过认真的聆听与辩论,公民或许可以超越个人的偏见并达至对他人观点的理解。民主创新并不确保公民一定能进行审慎的判断,但其制度安排与程序构建了公民接触信息与他人观点的途径[22]168。

   (四)公共性

公共性对民主创新的正常运转是至关重要的,这至少包括两个方面。首先,大多数民主创新只包括一小部分公民,因而是脱离日常生活的,也难以适应人口规模扩大这一政治现实。如果民主制度创新及其决策希望从公众那里得到认可并获得合法性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江大学学报(人文社会科学版)》2018年第02期 

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